Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
Merkmal	Angabe
Abkürzung	BV
Systematische Rechtssammlung	SR 101
Beschluss der Bundesversammlung	18. Dezember 1998
Annahme durch Volk und Stände	18. April 1999
Ergebnis der Volksabstimmung	59,2 % Ja-Stimmen; 12 ganze und 2 halbe Standesstimmen
Inkrafttreten	1. Januar 2000
Vorgänger	Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft von 1874
Rechtsgebiet	Staats- und Verfassungsrecht
Räumlicher Geltungsbereich	Schweizerische Eidgenossenschaft
Amtliche Fundstelle	Fedlex, SR 101

Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, abgekürzt BV, ist die rechtliche Grundordnung der Schweiz. Sie steht an der Spitze der innerstaatlichen Normenhierarchie und bestimmt die grundlegenden Ziele und Strukturen des Bundesstaates. Sie regelt insbesondere das Verhältnis zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden, die Zuständigkeiten der Bundesbehörden, die politischen Rechte von Volk und Ständen sowie die Grundrechte der Menschen in der Schweiz.

Die geltende Bundesverfassung wurde am 18. Dezember 1998 von der Bundesversammlung beschlossen und am 18. April 1999 von Volk und Ständen angenommen. Sie trat am 1. Januar 2000 in Kraft und ersetzte die Bundesverfassung von 1874. In der Volksabstimmung stimmten 59,2 Prozent der Stimmenden sowie 12 ganze und 2 halbe Stände zu.^[1]

Die Verfassung von 1999 schuf den schweizerischen Bundesstaat nicht neu. Ihr Hauptziel war die systematische Nachführung und verständlichere Darstellung des zuvor geltenden Verfassungsrechts. Dabei wurden geschriebene und ungeschriebene Grundsätze, die Rechtsprechung des Bundesgerichts und zahlreiche seit 1874 angenommene Teilrevisionen in einen zeitgemässen Gesamttext überführt. Gleichzeitig enthielt die Totalrevision verschiedene inhaltliche und organisatorische Neuerungen.

Die Bundesverfassung ist kein unveränderliches Dokument. Sie kann jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden. Jede Verfassungsänderung benötigt in einer obligatorischen Volksabstimmung sowohl das Volksmehr als auch das Ständemehr. Deshalb wird der Verfassungstext regelmässig durch Volksinitiativen oder Vorlagen von Bundesrat und Parlament ergänzt und geändert.

Begriff und Stellung im Rechtssystem

Eine Verfassung im formellen Sinn ist ein Erlass, der in einem besonderen Verfahren geschaffen und geändert wird. Die Bundesverfassung kann im Unterschied zu einem Bundesgesetz nur unter Mitwirkung von Volk und Ständen geändert werden. Im materiellen Sinn enthält sie die grundlegenden Regeln über Staatsaufbau, Zuständigkeiten, demokratische Willensbildung und Rechtsstellung des Einzelnen.

Die Bundesverfassung bildet die oberste Stufe des schweizerischen Landesrechts. Bundesgesetze, Verordnungen sowie kantonale und kommunale Erlasse müssen grundsätzlich mit ihr vereinbar sein.^[1] Sie ist zugleich Kompetenzordnung: Der Bund darf nur jene Aufgaben wahrnehmen, die ihm die Verfassung zuweist. Die übrigen staatlichen Befugnisse verbleiben gemäss Artikel 3 bei den Kantonen.

Die Bundesverfassung wird in der Systematischen Sammlung des Bundesrechts unter der Nummer SR 101 geführt. Ihr amtlicher Text wird auf Deutsch, Französisch und Italienisch veröffentlicht. Diese drei Fassungen sind rechtlich gleichwertig. Daneben besteht eine rätoromanische Übersetzung. Rätoromanisch ist im Verkehr des Bundes mit rätoromanischsprachigen Personen ebenfalls Amtssprache, die rätoromanische Fassung der Bundeserlasse besitzt jedoch nicht dieselbe rechtlich verbindliche Stellung wie die drei amtlichen Erlasssprachen.

Historische Entwicklung

Alte Eidgenossenschaft

Die Alte Eidgenossenschaft besass keine einheitliche Verfassung im modernen Sinn. Ihre Ordnung beruhte auf Bundesbriefen, Bündnissen, Verträgen, gemeinsamen Beschlüssen und dem Herkommen. Die einzelnen Orte blieben weitgehend selbstständig. Die Tagsatzung war eine Versammlung von Gesandten der Orte, jedoch keine Zentralregierung mit umfassenden eigenen Befugnissen.

Zu den historischen Grundlagen gehörten der Bundesbrief von 1291, spätere Bündnisse zwischen den Orten und Vereinbarungen wie der Stanser Verkommnis von 1481. Diese Dokumente waren für die Entwicklung der Eidgenossenschaft bedeutsam, bildeten aber keine demokratische Bundesverfassung für einen einheitlichen Staat.

Helvetische Republik und Mediation

Nach dem französischen Einmarsch von 1798 wurde die Helvetische Republik errichtet. Ihre Verfassung verwandelte die lockere Eidgenossenschaft in einen zentralistischen Einheitsstaat. Die bisherigen Kantone verloren einen grossen Teil ihrer Selbstständigkeit. Die Helvetische Republik führte wichtige Grundsätze wie die rechtliche Gleichheit der Bürger ein, blieb politisch jedoch instabil und war stark vom revolutionären Frankreich abhängig.

Mit der Mediationsakte von 1803 stellte Napoleon Bonaparte einen föderalistischeren Aufbau wieder her. Nach dem Ende der napoleonischen Herrschaft regelte der Bundesvertrag von 1815 die Beziehungen zwischen den Kantonen. Die Schweiz war erneut ein Staatenbund mit einer schwachen gemeinsamen Ebene. Aussenpolitik, Militär, Zollwesen, Währungen und wirtschaftliche Regeln blieben teilweise zersplittert.

Bundesverfassung von 1848

Politische und konfessionelle Spannungen zwischen liberalen und konservativen Kantonen führten 1847 zum Sonderbundskrieg. Nach dem Sieg der eidgenössischen Truppen wurde eine neue Bundesordnung ausgearbeitet. Die Bundesverfassung vom 12. September 1848 verwandelte die Schweiz vom Staatenbund in einen Bundesstaat und bildet die unmittelbare Grundlage des heutigen politischen Systems.^[1]

Die Verfassung von 1848 schuf:

eine gemeinsame Bundesgewalt mit eigenen Zuständigkeiten;
die zweikammerige Bundesversammlung aus Nationalrat und Ständerat;
den siebenköpfigen Bundesrat;
das Bundesgericht;
einen einheitlicheren Wirtschaftsraum;
Bundeskompetenzen unter anderem für Zölle, Post, Münzwesen und Teile des Militärwesens;
die Niederlassungsfreiheit für bestimmte Gruppen schweizerischer Bürger.

Der Aufbau des Parlaments mit einer Volks- und einer Kantonskammer war unter anderem vom politischen System der Vereinigten Staaten beeinflusst. Die neue Ordnung verband demokratische und zentralstaatliche Elemente mit einer starken Stellung der Kantone.

Die politischen Rechte waren 1848 allerdings noch nicht allgemein. Frauen waren auf Bundesebene vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen. Auch konfessionelle und andere rechtliche Benachteiligungen wurden erst schrittweise beseitigt.

Bundesverfassung von 1874

Am 29. Mai 1874 trat nach einer Volksabstimmung die erste Totalrevision der Bundesverfassung in Kraft. Sie stärkte den Bund, erweiterte die Grundrechte und vereinheitlichte weitere Rechtsgebiete. Das Bundesgericht wurde zu einem ständigen Gericht ausgebaut.

Besonders bedeutsam war die Einführung des fakultativen Referendums gegen Bundesgesetze und bestimmte Bundesbeschlüsse. Damit konnten die Stimmberechtigten verlangen, dass ein vom Parlament beschlossenes Gesetz dem Volk zur Abstimmung vorgelegt wird. 1891 wurde zusätzlich die eidgenössische Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung eingeführt.

Die Verfassung von 1874 wurde mehr als hundertmal teilweise geändert. Neue Bundesaufgaben, politische Rechte und gesellschaftliche Anliegen wurden jeweils in den bestehenden Text eingefügt. Dadurch wurde die Verfassung zunehmend unübersichtlich. Manche Bestimmungen waren veraltet, andere wichtige Grundsätze ergaben sich nur aus der Rechtsprechung oder aus der Staatspraxis.

Zu den besonders wichtigen späteren Verfassungsänderungen gehörten die Einführung der Volksinitiative, die Verfassungsgrundlagen für die Sozialversicherungen, die Wahl des Nationalrates nach dem Proporzsystem und 1971 das Stimm- und Wahlrecht für Frauen auf Bundesebene.

Totalrevision von 1999

Die Arbeiten an einer umfassenden Erneuerung der Bundesverfassung begannen bereits Jahrzehnte vor der Abstimmung. Ziel war zunächst vor allem eine sogenannte Nachführung: Das tatsächlich geltende Verfassungsrecht sollte vollständig, verständlich und systematisch dargestellt werden.

Der Bundesrat verabschiedete am 20. November 1996 seine Botschaft über eine neue Bundesverfassung. Nationalrat und Ständerat berieten den Entwurf und nahmen die neue Verfassung am 18. Dezember 1998 an. In der obligatorischen Volksabstimmung vom 18. April 1999 wurde sie von 59,2 Prozent der Stimmenden sowie von 12 ganzen und 2 halben Ständen gutgeheissen. Am 1. Januar 2000 trat sie in Kraft.^[1]

Die neue Verfassung nahm insbesondere die vom Bundesgericht entwickelten Grundrechte ausdrücklich in den Text auf. Sie ordnete die Zuständigkeiten von Bund und Kantonen neu, formulierte Sozialziele, präzisierte rechtsstaatliche Grundsätze und modernisierte die Bestimmungen über die Bundesbehörden.

Die Totalrevision war bewusst kein vollständiger politischer Neubeginn. Umstrittene grössere Reformen wurden teilweise in getrennte Vorlagen ausgelagert. Dazu gehörten die Justizreform, die Reform der Volksrechte und später die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen.

Entwicklung seit 2000

Seit ihrem Inkrafttreten wurde auch die Bundesverfassung von 1999 wiederholt geändert. Verfassungsänderungen entstanden sowohl durch Vorlagen der Bundesbehörden als auch durch angenommene Volksinitiativen.

Zu den strukturell wichtigen Reformen gehörten:

die Justizreform, welche die Rechtsweggarantie stärkte und die Grundlage für neue Gerichtsorganisationen schuf;
die Reform der Volksrechte;
die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen;
neue Verfassungsgrundlagen in Bereichen wie Bildung, Gesundheit, Raumplanung, Energie, Verkehr und Ernährungssicherheit.

Daneben wurden aufgrund angenommener Volksinitiativen teilweise sehr konkrete politische Vorschriften in die Verfassung aufgenommen. Diese Entwicklung führte zu Diskussionen darüber, wie detailliert eine Verfassung sein soll.

Aufbau

Die Bundesverfassung besteht aus einer Präambel und sechs Titeln. Hinzu kommen die umfangreichen Übergangsbestimmungen.

Gliederung der Bundesverfassung
Teil	Artikel	Inhalt
Präambel	–	Grundgedanken, Verantwortung, Freiheit, Demokratie, Solidarität und Vielfalt
1. Titel	Art. 1–6	Allgemeine Bestimmungen
2. Titel	Art. 7–41	Grundrechte, Bürgerrechte und Sozialziele
3. Titel	Art. 42–135	Bund, Kantone und Gemeinden
4. Titel	Art. 136–142	Volk und Stände
5. Titel	Art. 143–191c	Bundesbehörden
6. Titel	Art. 192–197	Revision der Bundesverfassung und Übergangsbestimmungen

Präambel

Die Präambel beginnt mit den Worten «Im Namen Gottes des Allmächtigen!». Sie beschreibt die grundlegenden Wertvorstellungen, in deren Bewusstsein sich Volk und Kantone die Verfassung geben. Genannt werden unter anderem die Verantwortung gegenüber der Schöpfung, Freiheit und Demokratie, Unabhängigkeit und Frieden, Solidarität und Offenheit gegenüber der Welt sowie die Verantwortung gegenüber künftigen Generationen.

Bekannt ist besonders der Schlusssatz: «Die Stärke des Volkes misst sich am Wohl der Schwachen.»

Die Präambel enthält grundsätzlich keine unmittelbar einklagbaren Rechte. Sie besitzt jedoch politische und rechtliche Bedeutung als Ausdruck der Verfassungswerte und kann bei der Auslegung einzelner Bestimmungen berücksichtigt werden.

Der Gottesbezug bedeutet nicht, dass die Schweiz ein religiöser Staat ist. Die Verfassung gewährleistet die Glaubens- und Gewissensfreiheit und verpflichtet den Staat zu religiöser Neutralität.

Allgemeine Bestimmungen

Der erste Titel enthält grundlegende Aussagen über die Eidgenossenschaft.

Artikel 1 nennt das Schweizervolk und die 26 Kantone als Bestandteile der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Die Aufzählung der Kantone ist rechtlich und symbolisch bedeutsam. Sie verdeutlicht, dass die Schweiz sowohl auf dem Volk als auch auf den Kantonen beruht.

Artikel 2 beschreibt den Zweck des Bundes. Der Bund schützt Freiheit und Rechte des Volkes, wahrt Unabhängigkeit und Sicherheit des Landes, fördert gemeinsame Wohlfahrt, nachhaltige Entwicklung, inneren Zusammenhalt und kulturelle Vielfalt. Er setzt sich für Chancengleichheit und für die dauerhafte Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung ein.

Artikel 3 verankert die Souveränität der Kantone, soweit diese nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist. Alle Rechte, die nicht dem Bund übertragen sind, stehen den Kantonen zu.

Artikel 4 nennt Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch als Landessprachen. Die genauere Regelung der Amtssprachen befindet sich in Artikel 70.

Artikel 5 enthält die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns. Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht. Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben. Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

Artikel 5a verankert das Subsidiaritätsprinzip. Staatliche Aufgaben sollen möglichst von der niedrigsten Ebene erfüllt werden, die dazu in der Lage ist. Artikel 6 betont die individuelle und gesellschaftliche Verantwortung: Jede Person nimmt Verantwortung für sich selbst wahr und trägt nach ihren Kräften zur Bewältigung der Aufgaben in Staat und Gesellschaft bei.

Grundrechte

Der Grundrechtskatalog der Bundesverfassung steht in den Artikeln 7 bis 36. Viele dieser Rechte waren bereits vor 1999 aufgrund einzelner Verfassungsbestimmungen, internationaler Verträge oder der Rechtsprechung des Bundesgerichts anerkannt. Die neue Verfassung fasste sie systematisch zusammen.

Menschenwürde und Rechtsgleichheit

Artikel 7 erklärt die Menschenwürde für zu achten und zu schützen. Sie bildet einen grundlegenden Wert der gesamten Rechtsordnung.

Artikel 8 gewährleistet die Rechtsgleichheit. Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen Herkunft, Rasse, Geschlecht, Alter, Sprache, sozialer Stellung, Lebensform, religiöser, weltanschaulicher oder politischer Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung.

Artikel 9 schützt vor Willkür und gewährleistet die Behandlung nach Treu und Glauben durch staatliche Organe.

Freiheitsrechte

Zu den verfassungsmässigen Freiheitsrechten gehören insbesondere:

das Recht auf Leben und persönliche Freiheit;
der Schutz von Kindern und Jugendlichen;
das Recht auf Hilfe in Notlagen;
der Schutz der Privatsphäre;
das Recht auf Ehe und Familie;
die Glaubens- und Gewissensfreiheit;
die Meinungs- und Informationsfreiheit;
die Medienfreiheit;
die Sprachenfreiheit;
der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht;
die Wissenschaftsfreiheit;
die Kunstfreiheit;
die Versammlungsfreiheit;
die Vereinigungsfreiheit;
die Niederlassungsfreiheit der Schweizerinnen und Schweizer;
der Schutz vor Ausweisung, Auslieferung und Ausschaffung unter den verfassungsmässigen Voraussetzungen;
die Eigentumsgarantie;
die Wirtschaftsfreiheit;
die Koalitionsfreiheit der Sozialpartner;
das Petitionsrecht.

Verfahrensgarantien

Die Verfassung gewährleistet verschiedene rechtsstaatliche Verfahrensrechte. Dazu gehören der Anspruch auf ein faires Verfahren, rechtliches Gehör, unentgeltliche Rechtspflege unter bestimmten Voraussetzungen und die Beurteilung durch eine zuständige, unabhängige und unparteiische Gerichtsbehörde.

Im Strafverfahren gelten unter anderem die Unschuldsvermutung, das Recht auf Verteidigung und das Verbot, wegen derselben Tat mehrmals strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden. Der Freiheitsentzug ist nur unter den gesetzlich vorgesehenen Bedingungen zulässig.

Verwirklichung und Einschränkung der Grundrechte

Nach Artikel 35 müssen die Grundrechte in der gesamten Rechtsordnung zur Geltung kommen. Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen. Die Behörden sollen ausserdem darauf hinwirken, dass Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden.

Artikel 36 legt fest, wann Grundrechte eingeschränkt werden dürfen. Eine Einschränkung benötigt grundsätzlich eine gesetzliche Grundlage. Sie muss durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Der Kerngehalt eines Grundrechts ist unantastbar.

Nicht alle Grundrechte gelten uneingeschränkt für jede Person. Politische Rechte und die Niederlassungsfreiheit sind beispielsweise an das Schweizer Bürgerrecht gebunden. Andere Grundrechte, insbesondere Menschenwürde, persönliche Freiheit und Verfahrensrechte, schützen grundsätzlich alle Menschen.

Bürgerrechte und Sozialziele

Die Artikel 37 bis 40 regeln Grundfragen des Schweizer Bürgerrechts und der politischen Rechte. Schweizer Bürgerin oder Schweizer Bürger ist, wer das Bürgerrecht einer Gemeinde und eines Kantons besitzt. Damit ist das Schweizer Bürgerrecht dreistufig aufgebaut.

Artikel 41 enthält die Sozialziele. Bund und Kantone setzen sich in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative unter anderem dafür ein, dass Menschen an sozialer Sicherheit teilhaben, notwendige Gesundheitsversorgung erhalten, Familien geschützt werden, Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt durch Arbeit bestreiten können, Wohnungssuchende angemessenen Wohnraum finden und Kinder sowie Jugendliche sich bilden und entwickeln können.

Aus den Sozialzielen lassen sich grundsätzlich keine unmittelbaren Ansprüche auf staatliche Leistungen ableiten. Sie richten sich vor allem an Gesetzgeber und Behörden. Davon zu unterscheiden ist das unmittelbar geltende Recht auf Hilfe in Notlagen nach Artikel 12.

Föderalismus

Der dritte Titel regelt das Verhältnis zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden sowie die Verteilung der staatlichen Aufgaben. Der schweizerische Föderalismus verbindet die Einheit des Bundesstaates mit einer weitreichenden Selbstständigkeit der Kantone.

Zuständigkeiten von Bund und Kantonen

Der Bund erfüllt nur die Aufgaben, die ihm die Bundesverfassung überträgt. Bundeskompetenzen bestehen unter anderem in folgenden Bereichen:

auswärtige Angelegenheiten;
Landesverteidigung und Bevölkerungsschutz;
Berufsbildung, Hochschulen, Forschung und Statistik;
Umweltschutz, Raumplanung und Gewässerschutz;
Nationalstrassen, Eisenbahnen, Luftfahrt, Schifffahrt und Fuss- und Wanderwege;
Energie, Post und Fernmeldewesen;
Geld- und Währungspolitik;
Binnenmarkt, Wettbewerb und Konsumentenschutz;
Landwirtschaft;
Arbeitsrecht und Sozialversicherungen;
Gesundheit und Heilmittel;
Ausländer- und Asylrecht;
Zivilrecht und Strafrecht;
bestimmte Steuern und die Bundesfinanzen.

Je nach Sachgebiet kann der Bund eine umfassende oder eine begrenzte Zuständigkeit besitzen. Manche Aufgaben erfüllt er selbst, bei anderen erlässt er Regeln, die von den Kantonen umgesetzt werden. In zahlreichen Bereichen arbeiten Bund und Kantone zusammen.

Stellung der Kantone

Die Kantone besitzen eigene Verfassungen, Parlamente, Regierungen, Gerichte und Verwaltungen. Ihre Verfassungen müssen demokratisch sein, vom Volk angenommen werden und revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. Sie benötigen die Gewährleistung durch den Bund und dürfen dem Bundesrecht nicht widersprechen.

Artikel 47 verpflichtet den Bund, die Eigenständigkeit der Kantone zu wahren. Der Bund soll ihnen ausreichende eigene Aufgaben belassen und ihre Organisationsautonomie respektieren. Die Kantone wirken an der Willensbildung des Bundes insbesondere über den Ständerat, das Ständemehr, Vernehmlassungen und das Recht zur Einreichung einer Standesinitiative mit.

Kantone können untereinander Verträge, sogenannte Konkordate, abschliessen. Diese spielen beispielsweise im Bildungswesen, im Polizeiwesen, im Strafvollzug und bei gemeinsamen Institutionen eine wichtige Rolle.

Gemeinden

Artikel 50 gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Umfang und Inhalt der kommunalen Selbstständigkeit unterscheiden sich deshalb von Kanton zu Kanton. Der Bund muss bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden beachten und auf die besondere Situation der Städte, Agglomerationen und Berggebiete Rücksicht nehmen.

Vorrang des Bundesrechts

Nach Artikel 49 geht Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Der Bund wacht darüber, dass die Kantone das Bundesrecht einhalten. Kantonale Erlasse können von Gerichten auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung und dem Bundesrecht geprüft werden.

Politische Rechte und direkte Demokratie

Der vierte Titel regelt die politischen Rechte auf Bundesebene. Stimmberechtigt sind Schweizerinnen und Schweizer, die das 18. Altersjahr zurückgelegt haben und nicht wegen dauernder Urteilsunfähigkeit unter umfassender Beistandschaft stehen oder durch eine vorsorgebeauftragte Person vertreten werden.

Die Stimmberechtigten können an Nationalratswahlen und eidgenössischen Abstimmungen teilnehmen sowie Volksinitiativen und Referenden unterzeichnen. Die Verfassung garantiert, dass die politischen Rechte frei ausgeübt werden können und Abstimmungsergebnisse den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig wiedergeben.

Volksinitiative

100'000 Stimmberechtigte können innerhalb von 18 Monaten eine Totalrevision oder eine Teilrevision der Bundesverfassung verlangen. Eine Initiative auf Teilrevision kann als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf formuliert werden. In der Praxis werden fast alle Volksinitiativen als ausformulierter Verfassungstext eingereicht.

Die Bundesversammlung erklärt eine Initiative ganz oder teilweise für ungültig, wenn sie die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verletzt. Die politischen Ziele oder die praktische Zweckmässigkeit einer Initiative sind dagegen keine Ungültigkeitsgründe.

Parlament und Bundesrat können die Annahme oder Ablehnung empfehlen. Die Bundesversammlung kann einer Initiative einen direkten Gegenentwurf auf Verfassungsstufe gegenüberstellen. Bei der Abstimmung können die Stimmberechtigten sowohl der Initiative als auch dem Gegenentwurf zustimmen und in einer Stichfrage angeben, welche Vorlage bei einem doppelten Ja vorgehen soll.

Obligatorisches Referendum

Jede Änderung der Bundesverfassung muss Volk und Ständen zur Abstimmung vorgelegt werden. Ebenfalls dem obligatorischen Referendum unterstehen der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften sowie bestimmte dringlich erklärte Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage.

Eine Vorlage ist angenommen, wenn sowohl die Mehrheit der gültig stimmenden Personen als auch die Mehrheit der Stände zustimmt. Die sechs früheren Halbkantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden besitzen je eine halbe Standesstimme. Die übrigen Kantone besitzen je eine ganze Standesstimme. Insgesamt bestehen 23 Standesstimmen.

Fakultatives Referendum

50'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone können innerhalb von 100 Tagen nach der amtlichen Veröffentlichung verlangen, dass ein Bundesgesetz oder ein bestimmter anderer Erlass dem Volk vorgelegt wird. Beim fakultativen Referendum genügt das Volksmehr; ein Ständemehr ist nicht erforderlich.

Das Referendum wirkt auch ohne tatsächliche Abstimmung auf die Gesetzgebung. Parlament und Bundesrat versuchen bei der Ausarbeitung von Vorlagen, Lösungen zu finden, die in einer möglichen Volksabstimmung mehrheitsfähig sind. Diese Wirkung wird als Referendumsdemokratie bezeichnet.

Bundesbehörden

Der fünfte Titel regelt die Organisation der obersten Bundesbehörden. Dazu gehören die Bundesversammlung, der Bundesrat, die Bundeskanzlei, das Bundesgericht und die weiteren richterlichen Behörden des Bundes.

Bundesversammlung

Die Bundesversammlung ist unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund. Sie besteht aus zwei gleichberechtigten Kammern:

Der Nationalrat vertritt die Bevölkerung und besitzt 200 Mitglieder. Die Sitze werden nach Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt, wobei jeder Kanton mindestens einen Sitz erhält.
Der Ständerat vertritt die Kantone und besitzt 46 Mitglieder. Die sechs Kantone mit je einer halben Standesstimme entsenden je ein Mitglied, die übrigen Kantone je zwei.

Ein Erlass der Bundesversammlung benötigt grundsätzlich die Zustimmung beider Räte. Nationalrat und Ständerat beraten getrennt. Bei Wahlen, Zuständigkeitskonflikten, Begnadigungen und besonderen Anlässen treten sie als Vereinigte Bundesversammlung zusammen.

Die Bundesversammlung erlässt Bundesgesetze, beschliesst das Budget, genehmigt wichtige Staatsverträge, wählt die Mitglieder des Bundesrates und der eidgenössischen Gerichte und übt die Oberaufsicht über Bundesrat, Verwaltung und Bundesgerichte aus.

Bundesrat und Bundesverwaltung

Der Bundesrat ist die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes. Er besteht aus sieben gleichberechtigten Mitgliedern, die von der Vereinigten Bundesversammlung für vier Jahre gewählt werden.

Die Verfassung verankert das Kollegialprinzip. Der Bundesrat entscheidet als Kollegium, auch wenn jedes Mitglied ein Departement leitet. Die Bundespräsidentin oder der Bundespräsident wird für ein Jahr gewählt und besitzt gegenüber den anderen Mitgliedern keine Stellung als Regierungschef mit Richtlinienkompetenz.

Der Bundesrat plant und koordiniert die staatliche Tätigkeit, unterbreitet dem Parlament Erlassentwürfe, vollzieht Gesetze, führt die Bundesverwaltung, wirkt in der Aussenpolitik und trifft Massnahmen zum Schutz der inneren und äusseren Sicherheit. Seine Befugnisse sind durch Verfassung und Gesetz begrenzt.

Die Bundeskanzlei ist die allgemeine Stabsstelle des Bundesrates. Die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler wird von der Bundesversammlung gewählt.

Bundesgericht und weitere Gerichte

Das Bundesgericht ist die oberste rechtsprechende Behörde des Bundes. Es beurteilt unter anderem Beschwerden wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, kantonalen verfassungsmässigen Rechten und politischen Rechten.

Die Verfassung ermöglicht die Einrichtung weiterer Gerichte des Bundes. Dazu gehören insbesondere das Bundesstrafgericht, das Bundesverwaltungsgericht und das Bundespatentgericht.

Artikel 191c garantiert die richterliche Unabhängigkeit. Richterliche Behörden sind in ihrer Rechtsprechung unabhängig und nur dem Recht verpflichtet.

Verfassungsgerichtsbarkeit und Artikel 190

Die Bundesverfassung ist für Gesetzgeber, Regierung, Verwaltung und Gerichte verbindlich. Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit weist jedoch eine wichtige Besonderheit auf.

Nach Artikel 190 sind Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend. Ein Gericht kann deshalb einem Bundesgesetz nicht allein deshalb die Anwendung verweigern, weil es dieses für verfassungswidrig hält.^[1] Es kann den Widerspruch feststellen und das Gesetz soweit möglich verfassungskonform auslegen, muss die bundesgesetzliche Regelung aber grundsätzlich anwenden.

Diese Einschränkung betrifft vor allem Bundesgesetze. Kantonale Gesetze und Verordnungen sowie Verordnungen des Bundes können von den Gerichten grundsätzlich auf ihre Verfassungsmässigkeit geprüft und gegebenenfalls nicht angewendet oder aufgehoben werden.

Artikel 190 soll verhindern, dass sich die richterliche Gewalt in grundsätzlichen politischen Fragen über den demokratisch legitimierten Bundesgesetzgeber stellt. Kritiker sehen darin eine Lücke im Schutz der Verfassung und der Grundrechte. Befürworter betonen die demokratische Verantwortung des Parlaments und die Möglichkeit des fakultativen Referendums.

Verhältnis zum Völkerrecht

Artikel 5 verpflichtet Bund und Kantone zur Beachtung des Völkerrechts. Völkerrechtliche Verträge werden nach ihrer Genehmigung und ihrem Inkrafttreten Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung, sofern ihre Bestimmungen unmittelbar anwendbar sind.

Artikel 190 erklärt neben den Bundesgesetzen auch das Völkerrecht für die rechtsanwendenden Behörden als massgebend. Das Verhältnis zwischen Bundesgesetzen, Verfassungsrecht und Völkerrecht kann im Einzelfall komplex sein und wurde durch die Rechtsprechung des Bundesgerichts weiterentwickelt.

Zwingende Bestimmungen des Völkerrechts dürfen auch durch eine Verfassungsrevision nicht verletzt werden. Dazu zählen insbesondere grundlegende Verbote wie das Verbot von Folter, Völkermord und Sklaverei sowie bestimmte fundamentale Garantien des humanitären Völkerrechts.

Revision der Bundesverfassung

Die Artikel 192 bis 195 unterscheiden zwischen Totalrevision und Teilrevision.

Totalrevision

Eine Totalrevision kann vom Volk, von einem der beiden Parlamentsräte oder von der Bundesversammlung beschlossen beziehungsweise vorgeschlagen werden. Verlangt eine Volksinitiative die Totalrevision oder sind sich Nationalrat und Ständerat darüber uneinig, ob eine Totalrevision durchgeführt werden soll, entscheidet zunächst das Volk.

Stimmt das Volk einer Totalrevision zu, werden Nationalrat und Ständerat neu gewählt. Die neu gewählte Bundesversammlung arbeitet die Verfassung aus. Der neue Text muss anschliessend von Volk und Ständen angenommen werden.

Teilrevision

Eine Teilrevision kann durch die Bundesversammlung oder durch eine Volksinitiative angestossen werden. Eine von der Bundesversammlung beschlossene Verfassungsänderung untersteht immer dem obligatorischen Referendum.

Volksinitiativen müssen die Einheit der Materie wahren. Zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative muss ein sachlicher Zusammenhang bestehen. Ausserdem muss die Einheit der Form gewahrt werden: Eine Initiative darf nicht gleichzeitig aus einer allgemeinen Anregung und einem ausgearbeiteten Entwurf bestehen.

Eine revidierte Verfassungsbestimmung tritt in Kraft, wenn sie von Volk und Ständen angenommen wurde. Die Vorlage selbst oder ein darauf gestützter Beschluss kann einen späteren Zeitpunkt bestimmen.

Übergangsbestimmungen

Die Übergangsbestimmungen regeln den Wechsel vom alten zum neuen Recht und die Umsetzung einzelner Verfassungsänderungen. Artikel 196 enthält Übergangsbestimmungen, die mit der Totalrevision von 1999 zusammenhängen. Artikel 197 nimmt die Übergangsbestimmungen zu später angenommenen Verfassungsartikeln auf.

Da viele Verfassungsbestimmungen erst durch Bundesgesetze und Verordnungen umgesetzt werden können, legen Übergangsbestimmungen häufig Fristen, vorläufige Regeln oder besondere Aufträge an den Gesetzgeber fest. Erledigte Bestimmungen können bei einer späteren Bereinigung aufgehoben werden.

Besondere Merkmale

Verbindung von repräsentativer und direkter Demokratie

Die Bundesverfassung verbindet ein repräsentatives Parlamentssystem mit weitreichenden direktdemokratischen Rechten. Das Parlament erlässt Gesetze und kontrolliert Regierung und Verwaltung. Gleichzeitig können die Stimmberechtigten Verfassungsänderungen anstossen und gegen Parlamentsbeschlüsse das Referendum ergreifen.

Doppelte Legitimation durch Volk und Kantone

Die Eidgenossenschaft beruht auf zwei demokratischen Grundlagen: dem Schweizervolk und den Kantonen. Diese doppelte Legitimation zeigt sich im Zweikammersystem und im Erfordernis des Ständemehrs bei Verfassungsänderungen.

Kleine Kantone erhalten durch den Ständerat und das Ständemehr ein im Verhältnis zu ihrer Bevölkerung grosses politisches Gewicht. Dies schützt den föderalistischen Charakter des Staates, wird aber wegen der unterschiedlichen Stimmgewichte auch kritisch diskutiert.

Keine ausdrückliche Bundeshauptstadt

Die Bundesverfassung bestimmt keine Hauptstadt der Schweiz. Bern ist Sitz von Parlament, Bundesrat und wesentlichen Teilen der Bundesverwaltung und wird offiziell als Bundesstadt bezeichnet. Diese Stellung beruht auf Bundesrecht unterhalb der Verfassungsstufe und auf historischer Praxis.

Neutralität

Die dauernde Neutralität der Schweiz wird in der Verfassung nicht in einem allgemeinen Grundsatzartikel definiert. Die Wahrung der Neutralität wird jedoch bei den Zuständigkeiten der Bundesversammlung und des Bundesrates erwähnt. Inhalt und praktische Ausgestaltung der Neutralität ergeben sich zusätzlich aus dem Völkerrecht, der Aussenpolitik und der Staatspraxis.

Vergleichsweise häufige Änderungen

Im internationalen Vergleich wird die Schweizer Bundesverfassung relativ häufig geändert. Dies ist eine Folge der direkten Demokratie: Jede angenommene Volksinitiative auf Bundesebene verändert den Verfassungstext. Auch politische Reformen der Bundesbehörden werden häufig auf Verfassungsstufe beschlossen.

Dadurch enthält die Verfassung neben allgemeinen Staatsprinzipien teilweise sehr detaillierte Vorschriften. Einige Bestimmungen besitzen eher den Charakter politischer Programme oder konkreter Gesetzgebungsaufträge.

Verfassungswirklichkeit

Der geschriebene Verfassungstext bildet nur einen Teil der schweizerischen Verfassungsordnung. Für das tatsächliche Funktionieren des Staates sind auch Bundesgesetze, Parlamentsrecht, Gerichtsentscheide, völkerrechtliche Verträge und politische Gewohnheiten von Bedeutung.

Beispiele für wichtige politische Praktiken, die nicht bis ins Einzelne in der Verfassung geregelt sind, sind die Konkordanz bei der Zusammensetzung des Bundesrates, das Kollegialitätsprinzip in seiner praktischen Anwendung, das Vernehmlassungsverfahren und die Einbindung von Kantonen, Parteien und Verbänden in die Vorbereitung politischer Entscheidungen.

Die Verfassung muss deshalb im Zusammenhang mit der schweizerischen Konsens-, Verhandlungs- und Referendumsdemokratie betrachtet werden.

Diskussion und Kritik

Die Bundesverfassung geniesst eine hohe demokratische Legitimation, weil jede Änderung der Zustimmung von Volk und Ständen bedarf. Ihre offene Revidierbarkeit ermöglicht es, politische und gesellschaftliche Entwicklungen ohne Bruch der staatlichen Ordnung aufzunehmen.

Diskutiert werden insbesondere folgende Fragen:

Soll das Bundesgericht Bundesgesetzen bei einem Widerspruch zur Verfassung die Anwendung verweigern dürfen?
Wie sollen Konflikte zwischen Verfassungsinitiativen und völkerrechtlichen Verpflichtungen gelöst werden?
Führt das Ständemehr zu einer zu starken Gewichtung kleiner Kantone?
Sollten detaillierte politische Forderungen statt in der Verfassung auf Gesetzesstufe geregelt werden?
Wie weit darf der Bund neue Aufgaben übernehmen, ohne die Selbstständigkeit der Kantone auszuhöhlen?
Reichen die bestehenden Regeln für Notrecht und Krisenführung aus?

Diese Debatten gehören zum normalen Prozess der Verfassungsentwicklung. Die Bundesverfassung gibt nicht nur feste Regeln vor, sondern bildet zugleich den Rahmen, innerhalb dessen politische Konflikte demokratisch ausgetragen werden.

Bedeutung

Die Bundesverfassung verbindet zentrale Merkmale der Schweiz: Föderalismus, direkte Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Mehrsprachigkeit, kulturelle Vielfalt und eine kollegial organisierte Regierung. Sie verteilt Macht auf verschiedene staatliche Ebenen und bindet politische Entscheidungen an die Mitwirkung von Bevölkerung und Kantonen.

Ihre Bedeutung reicht über die Organisation der Bundesbehörden hinaus. Grundrechte begrenzen staatliche Eingriffe und schützen die Freiheit des Einzelnen. Sozialziele geben der Politik langfristige Orientierung. Die Kompetenzordnung sorgt dafür, dass staatliche Aufgaben zwischen Bund und Kantonen verteilt bleiben.

Die Verfassung von 1999 steht in der Tradition der Bundesstaatsgründung von 1848, formuliert deren Grundprinzipien jedoch in einer zeitgemässen Sprache. Durch die Möglichkeit regelmässiger Teilrevisionen bleibt sie offen für Veränderungen, ohne dass die institutionelle Kontinuität des Landes aufgegeben werden muss.

Siehe auch

Literatur

Bernhard Ehrenzeller, Benjamin Schindler, Rainer J. Schweizer, Klaus A. Vallender (Hrsg.): Die schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. Dike, Zürich/St. Gallen.
Giovanni Biaggini: BV Kommentar. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Orell Füssli, Zürich.
Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier: Droit constitutionnel suisse. Stämpfli, Bern.
Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. Schulthess, Zürich.
René Rhinow, Markus Schefer, Peter Uebersax: Schweizerisches Verfassungsrecht. Helbing Lichtenhahn, Basel.
Bundesrat: Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996. Bundesblatt 1997 I.

Weblinks

Einzelnachweise

↑ ^1,0 ^1,1 ^1,2 ^1,3 ^1,4 Schweizer Parlament: Bundesverfassung, abgerufen am 22. Juli 2026.

[Parlament-1] 1,0 ^1,1 ^1,2 ^1,3 ^1,4 Schweizer Parlament: Bundesverfassung, abgerufen am 22. Juli 2026.

[1]

Anonym

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