Geschichte der Schweizer Neutralität

Geschichte der Schweizer Neutralität
Schweizer Flagge
Frühe Entwicklung	16. und 17. Jahrhundert
Erste offizielle Erklärung	1674
Internationale Anerkennung	1815
Rechtsform	dauernde und bewaffnete Neutralität
Völkerrechtliche Grundlagen	Haager Abkommen von 1907 und Völkergewohnheitsrecht
Verfassungsrecht	Art. 173 und 185 der Bundesverfassung
Zentrale Funktionen	Schutz der Unabhängigkeit, Sicherheit, Friedensförderung und Gute Dienste
Zuständige Behörden	Bundesversammlung und Bundesrat

Die Geschichte der Schweizer Neutralität umfasst die schrittweise Entwicklung eines zunächst pragmatischen aussenpolitischen Verhaltens zu einem international anerkannten und völkerrechtlich geregelten Status. Die Neutralität der Schweiz entstand nicht durch einen einzelnen Beschluss oder ein bestimmtes historisches Ereignis. Sie bildete sich über mehrere Jahrhunderte aus militärischen Niederlagen, inneren konfessionellen Gegensätzen, geopolitischen Interessen, dem Streben nach Unabhängigkeit und den Erfahrungen mit europäischen Kriegen heraus.

Als wichtiger Wendepunkt gilt häufig die Niederlage der eidgenössischen Truppen in der Schlacht bei Marignano von 1515. Die Alte Eidgenossenschaft wurde dadurch jedoch nicht unmittelbar neutral. Schweizer Söldner kämpften weiterhin in fremden Armeen, und einzelne Orte schlossen militärische Bündnisse mit europäischen Mächten. Erst während des 17. Jahrhunderts entwickelte sich eine gemeinsame eidgenössische Praxis, sich von bestimmten Kriegen fernzuhalten und die Grenzen gemeinsam zu verteidigen.

Die Tagsatzung gab 1674 die erste ausdrückliche Neutralitätserklärung der Alten Eidgenossenschaft ab. International und dauerhaft anerkannt wurde die schweizerische Neutralität 1815 durch die europäischen Grossmächte am Wiener Kongress und im Zweiten Pariser Frieden. Seitdem gilt die Schweiz als dauernd neutraler Staat.

Die Neutralität ist kein Selbstzweck, sondern ein Instrument der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik. Sie soll die Unabhängigkeit und territoriale Unversehrtheit des Landes schützen und günstige Voraussetzungen für humanitäre Tätigkeit, Friedensförderung und Gute Dienste schaffen. Ihre konkrete Anwendung veränderte sich wiederholt entsprechend der internationalen Lage.

Begriff und Grundlagen

Neutralitätsrecht

Das Neutralitätsrecht regelt die Rechte und Pflichten eines Staates, der sich nicht an einem bewaffneten Konflikt zwischen anderen Staaten beteiligt. Es kommt grundsätzlich nur während eines zwischenstaatlichen Kriegs zur Anwendung.

Zu den wichtigsten Pflichten eines neutralen Staates gehören:

• keine militärische Beteiligung an einem Krieg zwischen anderen Staaten
• keine Bereitstellung des eigenen Staatsgebiets für militärische Operationen
• keine Entsendung staatlicher Truppen zugunsten einer Kriegspartei
• gleichmässige Anwendung neutralitätsrechtlicher Beschränkungen gegenüber allen Kriegsparteien
• Verhinderung militärischer Handlungen kriegführender Staaten auf dem eigenen Staatsgebiet
• Internierung von Truppen, die auf neutrales Gebiet gelangen
• Schutz und nötigenfalls militärische Verteidigung des eigenen Staatsgebiets

Das moderne Neutralitätsrecht beruht vor allem auf dem V. und XIII. Haager Abkommen vom 18. Oktober 1907 sowie auf dem Völkergewohnheitsrecht. Die Schweiz trat den entsprechenden Abkommen 1910 bei.

Das Neutralitätsrecht verpflichtet einen neutralen Staat nicht zu politischer oder wirtschaftlicher Gleichgültigkeit. Er darf völkerrechtswidriges Verhalten verurteilen, diplomatische Massnahmen treffen und unter bestimmten Voraussetzungen wirtschaftliche Sanktionen übernehmen. Entscheidend ist, dass er keine Kriegspartei militärisch begünstigt.

Das Neutralitätsrecht ist nicht auf Massnahmen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen anwendbar, wenn dieser im Rahmen der UNO-Charta für die internationale Gemeinschaft handelt. Die Schweiz ist als UNO-Mitglied verpflichtet, verbindliche Sanktionen des Sicherheitsrats umzusetzen.

Dauernde Neutralität

Ein gewöhnlich neutraler Staat entscheidet bei jedem Krieg neu, ob er sich neutral verhalten will. Ein dauernd neutraler Staat verpflichtet sich dagegen, in allen künftigen zwischenstaatlichen Kriegen neutral zu bleiben.

Aus dieser dauernden Neutralität ergeben sich bereits in Friedenszeiten bestimmte Pflichten. Die Schweiz darf insbesondere keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beitreten, das sie im Kriegsfall automatisch zur militärischen Unterstützung anderer Staaten verpflichten würde.

Die Schweiz darf mit anderen Staaten militärisch zusammenarbeiten, solange dadurch keine Beistandspflicht entsteht und ihre Fähigkeit zur unabhängigen Entscheidung erhalten bleibt. Ausbildung, Informationsaustausch, gemeinsame Übungen oder friedensfördernde Einsätze sind deshalb nicht grundsätzlich ausgeschlossen.

Bewaffnete Neutralität

Die schweizerische Neutralität ist bewaffnet. Die Schweiz verpflichtet sich, ihr Staatsgebiet selbst zu schützen und Verletzungen ihrer Neutralität soweit erforderlich mit militärischen Mitteln zu verhindern.

Die bewaffnete Neutralität unterscheidet sich von Wehrlosigkeit oder Pazifismus. Ein neutraler Staat darf und muss sich gegen einen Angriff verteidigen. Wird die Schweiz angegriffen, ist sie nicht länger an neutralitätsrechtliche Pflichten gegenüber dem angreifenden Staat gebunden.

Die Milizarmee, die allgemeine Wehrpflicht, Grenzbefestigungen und die militärische Landesverteidigung wurden seit dem 19. Jahrhundert wiederholt mit der Glaubwürdigkeit der Neutralität begründet.

Neutralitätspolitik

Die Neutralitätspolitik umfasst jene Massnahmen, die der Staat ausserhalb des zwingenden Neutralitätsrechts ergreift, um die Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit seiner Neutralität zu sichern.

Sie ist politisch gestaltbar und kann an veränderte internationale Verhältnisse angepasst werden. Dazu gehören beispielsweise:

• Umfang und Form der militärischen Zusammenarbeit
• Teilnahme an internationalen Organisationen
• Übernahme wirtschaftlicher Sanktionen
• Ausgestaltung von Friedenseinsätzen
• Vermittlungsangebote und Schutzmachtmandate
• Kommunikation der schweizerischen Position im Ausland

Die Unterscheidung zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik ist für die modernen Debatten entscheidend. Während das Neutralitätsrecht einen vergleichsweise klaren völkerrechtlichen Rahmen vorgibt, besitzt der Bundesrat bei der Neutralitätspolitik einen erheblichen Ermessensspielraum.

Mittelalterliche Eidgenossenschaft

Militärische Expansion

Die Alte Eidgenossenschaft war im Spätmittelalter keine neutrale Staatengemeinschaft. Die eidgenössischen Orte führten Kriege gegen benachbarte Herrschaften, eroberten Gebiete und beteiligten sich an europäischen Machtkämpfen.

Im 14. und 15. Jahrhundert besiegten eidgenössische Truppen unter anderem die Habsburger und den burgundischen Herzog Karl der Kühne. Die Erfolge in den Burgunderkriegen förderten den militärischen Ruf der Eidgenossen.

Gegen Ende des 15. Jahrhunderts griffen eidgenössische Orte zunehmend in die Auseinandersetzungen um Norditalien ein. Einzelne Orte verfolgten unterschiedliche Interessen, wodurch eine gemeinsame Aussenpolitik erschwert wurde.

Fremde Dienste

Schweizer Söldner, die sogenannten Reisläufer, dienten seit dem späten Mittelalter in zahlreichen europäischen Armeen. Die eidgenössischen Orte schlossen mit fremden Herrschern sogenannte Kapitulationen ab, welche die Anwerbung, Bezahlung und Verwendung der Truppen regelten.

Die fremden Dienste waren wirtschaftlich bedeutend. Sold, Pensionen und politische Vergünstigungen flossen in die eidgenössischen Orte. Gleichzeitig führten konkurrierende Bündnisse zu inneren Spannungen, da Schweizer Truppen auf gegnerischen Seiten kämpfen konnten.

Das Söldnerwesen widersprach nicht dem damaligen Verständnis der später entstehenden Neutralität. Die Truppen galten rechtlich häufig nicht als gemeinsame eidgenössische Armee, sondern als Kontingente einzelner Orte oder als privat angeworbene Verbände.

Marignano und der Ewige Frieden

Schlacht bei Marignano

Am 13. und 14. September 1515 unterlagen die eidgenössischen Truppen bei Marignano südlich von Mailand dem französischen König Franz I. und seinen venezianischen Verbündeten.

Die Niederlage beendete die eidgenössische Grossmachtpolitik in Norditalien. Mailand konnte nicht dauerhaft unter eidgenössischen Einfluss gebracht werden. Die südlichen Gebiete des heutigen Kantons Tessin blieben jedoch bei der Eidgenossenschaft.

In der traditionellen nationalen Geschichtsschreibung wurde Marignano häufig als «Geburtsstunde der Neutralität» dargestellt. Diese Interpretation ist zu vereinfachend. Die Eidgenossenschaft zog sich zwar zunehmend aus eigenständigen europäischen Eroberungskriegen zurück, blieb aber durch Bündnisse, Söldnerdienste und Pensionen eng mit ausländischen Mächten verbunden.

Ewiger Frieden mit Frankreich

1516 schlossen die eidgenössischen Orte und Frankreich den sogenannten Ewigen Frieden. Frankreich erkannte die eidgenössischen Besitzungen südlich der Alpen an und bezahlte Entschädigungen.

Der Vertrag schuf ein langfristiges friedliches Verhältnis zwischen Frankreich und der Eidgenossenschaft. Er enthielt jedoch keine Verpflichtung der Eidgenossen zu dauernder Neutralität.

1521 folgte ein Soldbündnis mit Frankreich. Es erlaubte dem französischen König, eidgenössische Truppen anzuwerben. Dieses Bündnissystem blieb bis zum Ende des Ancien Régime ein bedeutender Bestandteil der eidgenössischen Aussenbeziehungen.

Reformation und konfessionelle Spaltung

Die Reformation in der Schweiz teilte die Eidgenossenschaft im 16. Jahrhundert in katholische und reformierte Orte. Die Konflikte führten zu den Kappelerkriegen, den Villmergerkriegen und lang anhaltenden politischen Spannungen.

Die konfessionelle Spaltung erschwerte eine gemeinsame Beteiligung an ausländischen Kriegen. Katholische und reformierte Orte unterhielten teilweise Beziehungen zu gegnerischen europäischen Mächten.

Die Gefahr, dass ein Krieg im Ausland einen neuen inneren Religionskrieg auslösen könnte, förderte die Zurückhaltung gegenüber europäischen Bündniskonflikten. Neutralität entwickelte sich damit auch zu einem Mittel, den inneren Zusammenhalt der Eidgenossenschaft zu bewahren.

Einzelne Orte setzten ihre eigene Aussenpolitik dennoch fort. Schweizer Truppen dienten weiterhin in katholischen und protestantischen Armeen. Die Neutralität des 16. und frühen 17. Jahrhunderts war deshalb weder vollständig noch einheitlich.

Dreissigjähriger Krieg

Fernhaltung vom Krieg

Während des Dreissigjährigen Kriegs von 1618 bis 1648 gelang es der Eidgenossenschaft weitgehend, nicht unmittelbar in die Kämpfe hineingezogen zu werden.

Die konfessionellen Gegensätze bestanden jedoch auch innerhalb der Schweiz. Katholische Orte standen den habsburgischen Mächten näher, während reformierte Orte teilweise mit deren Gegnern sympathisierten.

Ausländische Truppen bewegten sich wiederholt nahe den eidgenössischen Grenzen. Besonders die gemeinsamen Untertanengebiete und die Nordostschweiz waren durch mögliche Einfälle bedroht.

Defensionale von Wil

1647 einigten sich die eidgenössischen Orte im sogenannten Defensionale von Wil auf eine gemeinsame militärische Verteidigung. Die Vereinbarung regelte die Aufstellung und Finanzierung von Truppen zum Schutz der Grenzen.

Das Defensionale war keine vollständige moderne Militärverfassung. Es stellte jedoch einen wichtigen Schritt zu einer gemeinsamen bewaffneten Neutralität dar. Erstmals wurde die Verteidigung des gesamten eidgenössischen Gebiets als gemeinsame Aufgabe formuliert.

Westfälischer Frieden

Im Westfälischen Frieden von 1648 wurde die Eidgenossenschaft von der Zuständigkeit der Gerichte und Institutionen des Heiligen Römischen Reiches ausgenommen.

Der Basler Bürgermeister Johann Rudolf Wettstein hatte sich bei den Friedensverhandlungen für die eidgenössischen Interessen eingesetzt. Die Regelungen von 1648 wurden später als internationale Anerkennung der schweizerischen Unabhängigkeit interpretiert.

Der Westfälische Frieden erklärte die Eidgenossenschaft jedoch nicht ausdrücklich für dauernd neutral. Er stärkte vielmehr ihre rechtliche Selbständigkeit, die eine Voraussetzung für eine eigenständige Neutralitätspolitik bildete.

Erste offizielle Neutralitätserklärung

1674 erklärte die Tagsatzung während des Französisch-Niederländischen Kriegs erstmals offiziell die Neutralität der Alten Eidgenossenschaft. Anlass war der französische Einmarsch in die Franche-Comté nahe der schweizerischen Westgrenze.

Die Erklärung sollte verhindern, dass eidgenössisches Gebiet als Durchmarschraum genutzt oder die konfessionell und politisch gespaltene Eidgenossenschaft in den Krieg hineingezogen wurde.

Die Neutralitätserklärung von 1674 gilt als wichtiger Beginn einer gemeinsamen eidgenössischen Neutralitätspolitik. In späteren europäischen Kriegen versuchte die Tagsatzung wiederholt, das eidgenössische Gebiet aus den Kämpfen herauszuhalten.

Die Umsetzung blieb schwierig. Die Orte verfügten über keine starke gemeinsame Regierung und nur begrenzte militärische Mittel. Fremde Dienste, ausländische Pensionen und unterschiedliche Bündnisse bestanden weiter.

Neutralität im 18. Jahrhundert

Im 18. Jahrhundert entwickelte sich die Neutralität zu einem regelmässig verwendeten Instrument der eidgenössischen Aussenpolitik. Bei europäischen Kriegen erklärte die Tagsatzung meist die Neutralität und ordnete Truppen zum Schutz gefährdeter Grenzabschnitte auf.

Die Eidgenossenschaft profitierte von ihrer Lage zwischen Frankreich, Österreich und den norditalienischen Staaten. Die europäischen Mächte hatten teilweise ein gemeinsames Interesse daran, das Gebiet nicht von einer gegnerischen Macht besetzen zu lassen.

Die Neutralität war dennoch nicht absolut. Schweizer Regimenter kämpften weiterhin in fremden Diensten. Frankreich besass durch das Soldbündnis und die Pensionen einen besonders starken Einfluss.

Die fehlende zentrale Staatsgewalt schwächte die Glaubwürdigkeit der Neutralität. Die Tagsatzung war auf die Zusammenarbeit der souveränen Orte angewiesen, und ihre Beschlüsse konnten nur begrenzt durchgesetzt werden.

Französische Revolution und Helvetische Republik

Neutralitätserklärung von 1792

Nach Beginn der Französischen Revolution und der europäischen Koalitionskriege erklärte die Tagsatzung 1792 erneut die Neutralität. Eidgenössische Truppen wurden an den Grenzen aufgestellt.

Solange Frankreich militärisch unter Druck stand, entsprach die Neutralität der Schweiz auch französischen Interessen. Mit den Erfolgen der Revolutionsarmeen änderte sich die Lage.

Die Schweiz wurde zu einem Zufluchtsort für politische Flüchtlinge. Gleichzeitig unterstützten einzelne Schweizer die französischen Revolutionäre, während andere mit den Gegnern Frankreichs sympathisierten.

Französischer Einmarsch von 1798

1798 marschierten französische Truppen in die Schweiz ein. Die Alte Eidgenossenschaft brach zusammen und wurde durch die zentralistisch organisierte Helvetische Republik ersetzt.

Die französische Besetzung zeigte, dass eine erklärte Neutralität ohne ausreichende politische Einheit und militärische Verteidigungsfähigkeit keinen sicheren Schutz bot.

Die Helvetische Republik war faktisch von Frankreich abhängig. Schweizer Gebiet wurde zum Schauplatz der Kämpfe des Zweiten Koalitionskriegs. Französische, österreichische und russische Armeen führten 1799 in verschiedenen Teilen des Landes Krieg gegeneinander.

Die Neutralität war damit vorübergehend aufgehoben. Schweizer Truppen und Ressourcen wurden für französische Kriegsziele eingesetzt.

Mediationszeit

Mit der Mediationsakte von 1803 stellte Napoleon die Eidgenossenschaft als föderativen Staatenbund wieder her. Die Schweiz blieb jedoch eng an Frankreich gebunden.

Der Bündnisvertrag verpflichtete sie zur Stellung von Soldaten für die französische Armee. Schweizer Truppen nahmen unter anderem am napoleonischen Feldzug gegen Russland teil.

Nach Napoleons Niederlage bei Leipzig erklärte die Tagsatzung im November 1813 die Neutralität. Die Alliierten erkannten diese Erklärung jedoch nicht vollständig an und überschritten im Dezember die Schweizer Grenze, um Frankreich anzugreifen.

Wiener Kongress und Anerkennung von 1815

Schweizer Interessen am Kongress

Nach dem Ende der napoleonischen Herrschaft ordnete der Wiener Kongress Europa neu. Die schweizerischen Kantone waren sich über die künftige Staatsordnung, die Grenzen und die Aussenpolitik nicht einig.

Einige Politiker verlangten eine starke, selbständig verteidigte Neutralität. Andere hofften auf Garantien durch die europäischen Grossmächte.

Die Grossmächte betrachteten eine neutrale Schweiz als Puffer zwischen Frankreich, Österreich und den deutschen Staaten. Die Neutralität entsprach damit sowohl schweizerischen Interessen als auch dem europäischen Gleichgewichtssystem.

Erklärung vom 20. März 1815

Am 20. März 1815 erklärten die Grossmächte am Wiener Kongress ihre Bereitschaft, die immerwährende Neutralität der Schweiz anzuerkennen. Die definitive Anerkennung sollte erfolgen, sobald die inneren und territorialen Fragen geregelt waren.

Die Schweiz erhielt im Zusammenhang mit der Neuordnung die Kantone Genf, Wallis und Neuenburg. Gleichzeitig wurden Grenzfragen geklärt und einzelne Gebiete ausgetauscht.

Die Einbeziehung Genfs und des Wallis schuf eine zusammenhängendere Verbindung zwischen der Eidgenossenschaft und ihrer Westgrenze. Die genaue Grenzziehung sollte zugleich die Verteidigungsfähigkeit des neutralen Landes verbessern.

Zweiter Pariser Frieden

Am 20. November 1815 anerkannten Österreich, Frankreich, Grossbritannien, Preussen und Russland im Zweiten Pariser Frieden die immerwährende Neutralität der Schweiz und die Unverletzlichkeit ihres Staatsgebiets.

Die Mächte erklärten, die Neutralität der Schweiz liege im Interesse Europas. Damit wurde der schweizerische Status erstmals ausdrücklich völkerrechtlich anerkannt.

Die Anerkennung war keine einseitig aufgezwungene Ordnung. Die eidgenössischen Behörden hatten selbst eine dauernde Neutralität angestrebt. Die europäischen Mächte verbanden deren Anerkennung jedoch mit ihren eigenen strategischen Interessen.

Die Neutralität von 1815 war mit einer internationalen Garantie verbunden. Im Laufe des 19. und 20. Jahrhunderts legte die Schweiz zunehmend Wert darauf, ihre Neutralität nicht als von fremden Mächten abhängige Garantie, sondern als selbst gewählten und selbst verteidigten Status zu verstehen.

Bundesvertrag von 1815

Der Bundesvertrag von 1815 stellte die Eidgenossenschaft als lockeren Staatenbund von 22 souveränen Kantonen wieder her.

Die gemeinsame Landesverteidigung wurde zu einer wichtigen Aufgabe der Tagsatzung. Die Kantone mussten Truppen für das Bundesheer bereitstellen.

Die Neutralität sollte durch militärische Bereitschaft gesichert werden. Die praktische Organisation blieb jedoch schwierig, da die Kantone ihre eigenen Armeen, Vorschriften und politischen Interessen besassen.

Die Schweiz wurde nach 1815 zugleich zu einem Zufluchtsort für liberale und nationale Bewegungen aus den restaurierten europäischen Monarchien. Die Aufnahme politischer Flüchtlinge führte wiederholt zu Spannungen mit den Nachbarstaaten.

Die Grossmächte versuchten zeitweise, unter Berufung auf die Neutralität Einfluss auf die schweizerische Innen- und Flüchtlingspolitik zu nehmen. Schweizer Liberale widersprachen der Vorstellung, Neutralität bedeute politische Unterordnung unter die konservativen Mächte.

Gründung des Bundesstaates

Bundesverfassung von 1848

Nach dem Sonderbundskrieg von 1847 wurde die Schweiz 1848 in einen Bundesstaat umgewandelt. Die neue Bundesverfassung übertrug die Aussenpolitik, die Kriegserklärung, den Friedensschluss und wesentliche Teile des Militärwesens dem Bund.

Die Neutralität wurde nicht als Zweck des Staates definiert. Die Bundesverfassung verpflichtete vielmehr die Bundesbehörden, Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, Unabhängigkeit und Neutralität zu treffen.

Diese Regelung entsprach dem Verständnis der Neutralität als politischem Instrument. Sie sollte der Sicherheit und Unabhängigkeit dienen, aber die Aussenpolitik nicht vollständig bestimmen.

Die heutige Bundesverfassung weist der Bundesversammlung und dem Bundesrat weiterhin die Aufgabe zu, Massnahmen zur Wahrung der Neutralität zu treffen. Eine umfassende materielle Definition der Neutralität enthält sie nicht.

Sonderbundskrieg

Der Sonderbundskrieg war ein innerstaatlicher Konflikt zwischen schweizerischen Kantonen. Das internationale Neutralitätsrecht war deshalb nicht unmittelbar anwendbar.

Die europäischen konservativen Mächte beobachteten den Konflikt aufmerksam und erwogen teilweise eine Intervention zugunsten des Sonderbunds. Die rasche Beendigung des Kriegs unter General Guillaume Henri Dufour verhinderte eine ausländische Einmischung.

Der junge Bundesstaat verband Neutralität fortan mit einer stärkeren Zentralgewalt, einer einheitlicheren Armee und einer gemeinsamen Aussenpolitik.

Krisen des 19. Jahrhunderts

Neuenburgerhandel

Der Neuenburgerhandel von 1856 und 1857 führte zu einer schweren Krise mit Preussen. Der preussische König beanspruchte weiterhin Rechte als Fürst von Neuenburg, obwohl sich der Kanton 1848 zur Republik erklärt hatte.

Die Schweiz mobilisierte Truppen und wählte Guillaume Henri Dufour erneut zum General. Sie bereitete sich auf einen Verteidigungskrieg vor, obwohl sie neutral war.

Der Konflikt wurde durch internationale Vermittlung gelöst. Preussen verzichtete auf seine Herrschaftsrechte, während die Schweiz die gefangenen Royalisten freiliess.

Der Neuenburgerhandel verdeutlichte, dass Neutralität nicht bedeutete, auf die Verteidigung eigener Rechte zu verzichten.

Italienischer Unabhängigkeitskrieg

Während des Zweiten Italienischen Unabhängigkeitskriegs von 1859 mobilisierte die Schweiz Truppen zum Schutz der Grenzen. Dufour wurde ein viertes Mal zum General gewählt.

Die Schweiz verhinderte Truppendurchmärsche und versuchte, ihre Neutralität gegenüber Frankreich, Sardinien-Piemont und Österreich glaubwürdig zu wahren.

Die Auseinandersetzungen führten zugleich zu Diskussionen über die Zugehörigkeit Savoyens zu Frankreich. Die Schweiz verwies auf frühere Bestimmungen über die Neutralisierung von Teilen Nordsavoyens, konnte ihre weitergehenden Forderungen jedoch nicht durchsetzen.

Deutsch-Französischer Krieg

Im Deutsch-Französischer Krieg von 1870 und 1871 mobilisierte die Schweiz ihre Armee unter General Hans Herzog.

Im Februar 1871 überschritt die geschlagene französische Ostarmee unter General Charles Denis Bourbaki bei Les Verrières und anderen Grenzorten die Schweizer Grenze.

Rund 87'000 französische Soldaten wurden entwaffnet und in verschiedenen Schweizer Gemeinden interniert. Die Versorgung der erschöpften und kranken Männer wurde zu einer grossen humanitären Aufgabe.

Die Internierung der Bourbaki-Armee galt als Beispiel für die Verbindung von Neutralitätsrecht und humanitärer Tradition. Das Ereignis stärkte den internationalen Ruf der Schweiz.

Humanitäre Tradition

Gründung des Roten Kreuzes

1863 gründeten Henry Dunant, Guillaume Henri Dufour, Gustave Moynier, Louis Appia und Théodore Maunoir in Genf das spätere Internationales Komitee vom Roten Kreuz.

Die erste Genfer Konvention von 1864 verpflichtete die Vertragsstaaten, verwundete Soldaten und militärisches Sanitätspersonal zu schützen.

Die Neutralität der Schweiz war keine rechtliche Voraussetzung für die Gründung des Roten Kreuzes. Sie trug jedoch dazu bei, Genf als glaubwürdigen Standort für eine internationale humanitäre Organisation zu etablieren.

In der Folge verband sich die schweizerische Neutralität zunehmend mit humanitärer Hilfe, Vermittlung und internationalem Recht.

Gute Dienste

Die Schweiz übernahm Schutzmachtmandate, vertrat Staaten ohne diplomatische Beziehungen und stellte Orte für Friedensverhandlungen zur Verfügung.

Zu den Guten Diensten gehören:

• diplomatische Vertretung fremder Interessen
• Vermittlung zwischen Konfliktparteien
• Bereitstellung neutraler Verhandlungsorte
• Unterstützung von Friedensprozessen
• Wahlbeobachtung und zivile Friedensförderung
• Gastgeberrolle für internationale Organisationen

Neutralität kann die Glaubwürdigkeit solcher Tätigkeiten unterstützen. Sie ist jedoch keine zwingende Voraussetzung dafür, da auch nicht neutrale Staaten erfolgreich vermitteln können.

Haager Abkommen von 1907

Die Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 versuchten, Regeln für die friedliche Streitbeilegung und die Kriegführung zu entwickeln.

Das V. Haager Abkommen regelt die Rechte und Pflichten neutraler Mächte und Personen im Landkrieg. Das XIII. Haager Abkommen betrifft die Neutralität im Seekrieg.

Damit wurden wesentliche Regeln schriftlich festgehalten, die zuvor teilweise nur aus Gewohnheitsrecht und staatlicher Praxis bestanden.

Die Haager Abkommen verpflichten den neutralen Staat unter anderem, Truppendurchmärsche zu verhindern und auf sein Gebiet gelangte Truppen zu internieren. Private Waffenexporte werden nicht vollständig verboten, staatliche Gleichbehandlung und besondere innerstaatliche Vorschriften bleiben jedoch erforderlich.

Die Regeln von 1907 bilden bis heute einen Kern des schweizerischen Neutralitätsrechts. Sie entstanden allerdings für die Kriegführung zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Moderne Sanktionen, Cyberoperationen, hybride Konflikte und internationale Sicherheitsorganisationen werden darin nicht ausdrücklich behandelt.

Erster Weltkrieg

Mobilmachung

Nach Ausbruch des Ersten Weltkriegs erklärte der Bundesrat am 1. August 1914 die Neutralität und ordnete die Mobilmachung der Armee an.

Innerhalb einer Woche rückten rund 220'000 Soldaten in den Aktivdienst ein. Die Vereinigte Bundesversammlung wählte den deutschfreundlichen Ulrich Wille zum General.

Deutsche und französische Generalstäbe hatten zeitweise Pläne für Umgehungsangriffe über Schweizer Gebiet ausgearbeitet. Keiner dieser Pläne wurde umgesetzt. Die Armee sicherte vor allem die Grenzen.

Die lange Dienstdauer belastete Soldaten und ihre Familien. Ein angemessener Erwerbsersatz bestand noch nicht, wodurch viele Haushalte in finanzielle Schwierigkeiten gerieten.

Innerer Sprachgraben

Der Krieg vertiefte die Spannungen zwischen den Sprachregionen. Ein Teil der Deutschschweizer Öffentlichkeit sympathisierte mit Deutschland und Österreich-Ungarn, während die Romandie überwiegend Frankreich und den Alliierten nahestand.

Die Wahl Ulrich Willes und die Haltung einzelner Bundesräte weckten in der Westschweiz Zweifel an der politischen Unparteilichkeit der Behörden.

Neutralität diente damit erneut nicht nur der äusseren Sicherheit, sondern auch dem inneren Zusammenhalt. Ihre Glaubwürdigkeit musste gegenüber den Kriegsparteien und innerhalb der schweizerischen Gesellschaft gewahrt werden.

Obersten-Affäre

1915 und 1916 gaben zwei deutschschweizerische Generalstabsoffiziere vertrauliche militärische Informationen an die Militärattachés Deutschlands und Österreich-Ungarns weiter.

Die sogenannte Obersten-Affäre löste besonders in der Romandie Empörung aus. Die milden Sanktionen verstärkten den Eindruck, Teile der Armeeführung seien den Mittelmächten zu nahe.

Grimm-Hoffmann-Affäre

1917 versuchte Bundesrat Arthur Hoffmann gemeinsam mit dem sozialdemokratischen Politiker Robert Grimm, einen Separatfrieden zwischen Deutschland und Russland zu fördern.

Als die geheime Aktion bekannt wurde, betrachteten die Alliierten sie als Begünstigung Deutschlands. Hoffmann musste zurücktreten.

Die Affäre zeigte, dass selbst Vermittlungsbemühungen die Neutralität gefährden können, wenn sie nicht transparent sind oder einer Kriegspartei besondere Vorteile bieten.

Wirtschaftskrieg

Die Schweiz war wirtschaftlich von Importen abhängig. Beide Kriegsblöcke kontrollierten den Handel und verlangten Garantien, dass Waren nicht an den Gegner weitergeleitet würden.

Der neutrale Staat musste deshalb weitreichende ausländische Kontrollen seiner Ein- und Ausfuhren akzeptieren. Die Kriegsparteien schränkten den wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum erheblich ein.

Die Neutralität bewahrte die Schweiz vor militärischer Zerstörung, nicht aber vor Versorgungsengpässen, Inflation, sozialer Not und politischen Konflikten.

Völkerbund

Beitritt von 1920

Nach dem Ersten Weltkrieg entstand der Völkerbund als Organisation für kollektive Sicherheit. Sein Hauptsitz wurde in Genf eingerichtet.

Ein Beitritt war in der Schweiz umstritten, weil die Mitglieder zu wirtschaftlichen und möglicherweise militärischen Massnahmen gegen einen Angreifer verpflichtet werden konnten.

Die Londoner Erklärung vom 13. Februar 1920 erkannte die besondere Lage der Schweiz an. Sie wurde von militärischen Sanktionen befreit, sollte sich aber grundsätzlich an wirtschaftlichen Massnahmen des Völkerbunds beteiligen.

Diese Ordnung wurde als differentielle Neutralität bezeichnet. Die Schweiz blieb militärisch neutral, übernahm jedoch wirtschaftliche Verpflichtungen im Rahmen der kollektiven Sicherheit.

Am 16. Mai 1920 stimmten Volk und Stände dem Beitritt knapp zu. Genf entwickelte sich danach zu einem bedeutenden Zentrum der internationalen Diplomatie.

Rückkehr zur integralen Neutralität

In den 1930er-Jahren verlor der Völkerbund an Wirksamkeit. Japan, Italien und Deutschland verletzten die internationale Ordnung, ohne wirksam gestoppt zu werden.

Die schweizerische Beteiligung an Sanktionen gegen Italien während des Abessinienkriegs führte zu innen- und aussenpolitischen Spannungen.

1938 erkannte der Völkerbund die Rückkehr der Schweiz zur integralen Neutralität an. Sie war damit nicht mehr verpflichtet, sich an wirtschaftlichen Sanktionen des Völkerbunds zu beteiligen.

Zweiter Weltkrieg

Neutralitätserklärung und Mobilmachung

Beim deutschen Angriff auf Polen erklärte der Bundesrat am 31. August 1939 die Neutralität. Am folgenden Tag begann die allgemeine Mobilmachung.

Die Bundesversammlung wählte Henri Guisan zum General. Die Armee sollte die Grenzen schützen und einen möglichen Angriff abwehren.

Nach der Niederlage Frankreichs im Juni 1940 war die Schweiz fast vollständig von den Achsenmächten und von ihnen kontrollierten Gebieten umgeben.

Réduitstrategie

General Guisan entwickelte 1940 die Réduitstrategie. Ein grosser Teil der Armee sollte sich bei einem Angriff in den Alpenraum zurückziehen und wichtige Verkehrsachsen, Tunnel und Befestigungen verteidigen.

Die Strategie sollte einem Gegner zeigen, dass eine Besetzung mit hohen Kosten verbunden wäre. Gleichzeitig konnten nicht alle bevölkerungsreichen Gebiete vollständig geschützt werden.

Das Réduit wurde später zu einem wichtigen Bestandteil der nationalen Erinnerung. Seine tatsächliche militärische Bedeutung und sein Einfluss auf deutsche Angriffspläne werden in der historischen Forschung differenziert beurteilt.

Luftraumverletzungen

Sowohl deutsche als auch alliierte Flugzeuge verletzten den schweizerischen Luftraum. Zu Beginn des Kriegs schoss die Schweizer Luftwaffe mehrere deutsche Maschinen ab.

Nach deutschem Druck schränkte die Armeeführung ihre Einsätze zeitweise ein. Später kam es vor allem durch alliierte Flugzeuge zu Überflügen und versehentlichen Bombardierungen schweizerischer Städte.

Besatzungen gelandeter oder abgestürzter Militärflugzeuge wurden gemäss Neutralitätsrecht interniert.

Wirtschaftliche Beziehungen

Die Schweiz blieb auf die Einfuhr von Kohle, Lebensmitteln, Rohstoffen und Treibstoffen angewiesen. Gleichzeitig lieferte sie Maschinen, Präzisionsprodukte, Waffen und andere Güter ins Ausland.

Deutschland war während grosser Teile des Kriegs der wichtigste Handelspartner. Die Schweiz gewährte dem Deutschen Reich Clearingkredite und kaufte Gold von der Deutschen Reichsbank. Ein Teil dieses Goldes stammte aus den Reserven besetzter Staaten oder war Opfern des Nationalsozialismus geraubt worden.

Die Alliierten nutzten die Schweiz ihrerseits für wirtschaftliche, diplomatische und nachrichtendienstliche Tätigkeiten. Mit der veränderten Kriegslage näherte sich die schweizerische Handelspolitik stärker den alliierten Forderungen an.

Die wirtschaftlichen Beziehungen zu den Achsenmächten waren teilweise notwendig, um die Versorgung zu sichern, gingen jedoch in verschiedenen Bereichen über eine blosse Existenzsicherung hinaus. Sie wurden seit den 1990er-Jahren umfassend historisch untersucht.

Flüchtlingspolitik

Die Schweiz nahm während des Kriegs Zehntausende zivile Flüchtlinge, Militärpersonen und vorübergehend aufgenommene Kinder auf.

Gleichzeitig verfolgten die Behörden eine restriktive Flüchtlingspolitik. Besonders ab 1942 wurden zahlreiche jüdische Flüchtlinge an der Grenze zurückgewiesen, obwohl den Behörden die tödliche Gefahr der nationalsozialistischen Verfolgung zunehmend bekannt war.

Die Aussage «Das Boot ist voll» wurde zum Symbol dieser Politik. Einzelne Grenzbeamte, Diplomaten und Privatpersonen halfen Flüchtlingen entgegen den amtlichen Vorschriften.

Neutralität schrieb die Abweisung verfolgter Menschen nicht vor. Die Flüchtlingspolitik war eine eigenständige politische Entscheidung und kann nicht mit den Pflichten eines neutralen Staates gerechtfertigt werden.

Humanitäre und diplomatische Tätigkeit

Die Schweiz vertrat während des Zweiten Weltkriegs die Interessen zahlreicher Staaten, deren diplomatische Beziehungen abgebrochen waren.

Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz organisierte Besuche bei Kriegsgefangenen, den Austausch von Nachrichten und umfangreiche Hilfsaktionen. Seine Tätigkeit gegenüber den nationalsozialistischen Konzentrationslagern blieb jedoch begrenzt und wurde später kritisch aufgearbeitet.

Die Schweiz stellte zudem Verbindungen zwischen den Kriegsparteien her und diente als Ort für diplomatische Kontakte und Nachrichtendienste.

Historische Aufarbeitung

Nach dem Krieg dominierte lange die Vorstellung, militärische Abwehrbereitschaft, Neutralität und innerer Zusammenhalt hätten die Schweiz gerettet.

Seit den 1960er-Jahren wurde dieses Bild zunehmend hinterfragt. In den 1990er-Jahren führten die Debatten über nachrichtenlose Vermögen, Raubgold und Flüchtlingspolitik zu internationalem Druck.

1996 setzte das Parlament die Unabhängige Expertenkommission Schweiz–Zweiter Weltkrieg unter Leitung von Jean-François Bergier ein. Die Kommission untersuchte die wirtschaftlichen Beziehungen, die Flüchtlingspolitik, Vermögensfragen und die staatliche Verantwortung.

Ihre Berichte zeigten, dass die Neutralität einen wichtigen Rahmen bildete, politische und wirtschaftliche Entscheidungen jedoch nicht automatisch bestimmte. Die Behörden verfügten über Handlungsspielräume und nutzten sie nicht immer zugunsten der Verfolgten.

Früher Kalter Krieg

Internationale Isolation

Nach 1945 war die Schweiz wegen ihrer Kriegspolitik und der wirtschaftlichen Beziehungen zum Deutschen Reich teilweise international isoliert.

Sie trat den neu gegründeten Vereinten Nationen zunächst nicht bei. Viele Politiker befürchteten, die Pflichten der UNO könnten mit der Neutralität unvereinbar sein.

Gleichzeitig näherte sich die Schweiz politisch und wirtschaftlich dem westlichen Lager an. Sie profitierte von der europäischen Wirtschaftsordnung, vermied jedoch den Beitritt zur NATO und zu den Europäischen Gemeinschaften.

Neutralität und Solidarität

Bundesrat Max Petitpierre entwickelte die Formel «Neutralität und Solidarität». Die Schweiz sollte militärisch neutral bleiben, sich aber wirtschaftlich, humanitär und diplomatisch am Wiederaufbau Europas beteiligen.

Sie trat unter anderem der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit, dem Europarat, der Europäischen Freihandelsassoziation und später der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung bei.

Diese Organisationen besassen keine automatische militärische Beistandspflicht und wurden deshalb als mit der Neutralität vereinbar betrachtet.

Antikommunistische Ausrichtung

Die schweizerische Gesellschaft und Politik waren während des Kalten Kriegs überwiegend antikommunistisch. Die bewaffnete Neutralität wurde ideologisch als Verteidigung der demokratischen und freiheitlichen Ordnung gegen den sowjetischen Einfluss verstanden.

Die Schweiz war militärisch bündnisfrei, politisch und wirtschaftlich jedoch deutlich stärker mit Westeuropa und den Vereinigten Staaten verbunden als mit dem Ostblock.

Die Neutralität bedeutete daher keine gleiche politische Nähe zu beiden Machtblöcken. Sie bestand vor allem im Verzicht auf ein militärisches Bündnis und in der selbständigen Landesverteidigung.

Armee und Zivilschutz

Die Armee wurde ausgebaut und auf einen möglichen Angriff des Warschauer Pakts oder einen europäischen Grosskrieg vorbereitet.

Befestigungen, Flugplätze, Panzertruppen, Luftverteidigung und Mobilmachungsorganisation wurden modernisiert. Die Armee erreichte zeitweise einen Bestand von mehreren hunderttausend Angehörigen.

Der Zivilschutz sollte die Bevölkerung bei Luftangriffen, nuklearen Waffen und Katastrophen schützen. Der Bau von Schutzräumen wurde gesetzlich vorgeschrieben.

Die schweizerische Sicherheitspolitik ging davon aus, dass eine glaubwürdige Neutralität nur mit einer erheblichen eigenen Verteidigungsfähigkeit möglich sei.

Korea und friedensfördernde Einsätze

Nach dem Waffenstillstand im Koreakrieg entsandte die Schweiz 1953 unbewaffnete beziehungsweise zu ihrem Selbstschutz bewaffnete Militärpersonen in die Neutrale Überwachungskommission und die Repatriierungskommission.

Der Koreaeinsatz war eines der ersten längerfristigen internationalen Engagements der Schweizer Armee nach dem Zweiten Weltkrieg.

Die Teilnahme wurde als mit der Neutralität vereinbar betrachtet, weil die Schweiz nicht zugunsten einer Kriegspartei kämpfte, sondern einen international vereinbarten Waffenstillstand überwachte.

Später beteiligte sich die Schweiz an weiteren friedensfördernden Missionen mit Militärbeobachtern, medizinischem Personal und logistischen Einheiten.

Gute Dienste im Kalten Krieg

Die Schweiz übernahm während des Kalten Kriegs zahlreiche Schutzmachtmandate. Sie vertrat beispielsweise die Interessen der Vereinigten Staaten in Kuba und jene Kubas in den Vereinigten Staaten.

Genf diente als Ort bedeutender internationaler Verhandlungen. Dazu gehörten die Indochinakonferenz von 1954, das Gipfeltreffen zwischen den Vereinigten Staaten, der Sowjetunion, Grossbritannien und Frankreich von 1955 sowie Gespräche über Rüstungskontrolle.

Die Ansiedlung europäischer UNO-Institutionen und zahlreicher internationaler Organisationen stärkte die Rolle des internationalen Genfs.

Neutralität, politische Stabilität, geografische Lage und diplomatische Infrastruktur ergänzten einander. Der Erfolg der Guten Dienste hing jedoch stets auch von der Zustimmung der Konfliktparteien ab.

Schlussphase des Kalten Kriegs

Die Entspannungspolitik der 1970er-Jahre ermöglichte der Schweiz eine aktivere multilaterale Rolle.

Sie nahm an der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa teil und unterzeichnete 1975 die Schlussakte von Helsinki.

1986 lehnten Volk und Stände einen UNO-Beitritt deutlich ab. Viele Stimmberechtigte betrachteten die Mitgliedschaft weiterhin als Gefahr für die Neutralität.

Gleichzeitig wuchs die innenpolitische Kritik an der militärischen Auslegung der Neutralität. Die Gruppe für eine Schweiz ohne Armee verlangte die Abschaffung der Armee.

Die entsprechende Volksinitiative wurde 1989 abgelehnt, erreichte aber überraschend 35,6 Prozent Ja-Stimmen. Das Ergebnis leitete eine breite Diskussion über die Aufgaben der Armee und die Sicherheitspolitik nach dem Kalten Krieg ein.

Neuorientierung nach 1989

Sanktionen gegen den Irak

Nach dem irakischen Angriff auf Kuwait übernahm die Schweiz 1990 die vom UNO-Sicherheitsrat beschlossenen Wirtschaftssanktionen, obwohl sie noch kein Mitglied der Vereinten Nationen war.

Sie beteiligte sich nicht militärisch am Golfkrieg. Die Übernahme der Sanktionen zeigte jedoch, dass die bisherige integrale Neutralitätspolitik angepasst wurde.

Der Bundesrat begründete dies mit der nahezu universellen Geltung der UNO-Sanktionen und dem Interesse der Schweiz an einer funktionierenden internationalen Rechtsordnung.

Neutralitätsbericht von 1993

Der Bundesrat legte 1993 einen umfassenden Bericht zur Neutralität vor. Darin passte er die Praxis an die veränderte internationale Ordnung nach dem Ende des Ost-West-Konflikts an.

Der Bericht hielt an der dauernden und bewaffneten Neutralität fest, erweiterte jedoch den politischen Handlungsspielraum.

Als mit der Neutralität vereinbar wurden unter anderem betrachtet:

• Teilnahme an nichtmilitärischen Sanktionen
• Unterstützung internationaler Friedensoperationen
• Zusammenarbeit mit Sicherheitsorganisationen ohne Beistandspflicht
• Teilnahme an friedenserhaltenden Missionen
• Überflugrechte für humanitäre oder friedensunterstützende Einsätze unter bestimmten Voraussetzungen

Die Neutralität sollte weiterhin der Sicherheit und Unabhängigkeit dienen, aber keine unnötige internationale Isolation verursachen.

Partnerschaft für den Frieden

1996 trat die Schweiz der NATO-Partnerschaft für den Frieden bei. Das Programm ermöglicht militärische Zusammenarbeit, Ausbildung und Erfahrungsaustausch ohne Bündnis- oder Beistandspflicht.

Die Schweiz entscheidet selbst, an welchen Projekten und Übungen sie teilnimmt. Ein NATO-Beitritt wäre mit der dauernden Neutralität nicht vereinbar, solange die gegenseitige militärische Beistandspflicht besteht.

Die Partnerschaft sollte die Interoperabilität für Friedensmissionen verbessern und den sicherheitspolitischen Dialog fördern.

Swisscoy

Seit 1999 beteiligt sich die Schweiz mit der Swisscoy an der internationalen Friedensförderungsmission im Kosovo.

Die Schweizer Armeeangehörigen erfüllen Aufgaben in Logistik, Transport, Verbindung, Überwachung und weiteren Bereichen. Sie nehmen nicht an Kampfhandlungen zur Friedenserzwingung teil.

2001 stimmte die Bevölkerung einer Revision des Militärgesetzes zu, welche die Bewaffnung von Schweizer Angehörigen friedensfördernder Einsätze zum Selbstschutz und zur Auftragserfüllung ermöglichte.

Beitritt zu den Vereinten Nationen

Am 3. März 2002 stimmten Volk und Stände dem Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen zu.

Die Schweiz erklärte bei ihrem Beitritt ausdrücklich, ihre Neutralität beizubehalten. Sie wurde damit der erste Staat, dessen UNO-Mitgliedschaft durch eine Volksabstimmung beschlossen wurde.

Der Beitritt wurde als mit der Neutralität vereinbar betrachtet, weil die UNO keine militärische Allianz ist. Der Sicherheitsrat handelt im Namen der Staatengemeinschaft zur Wahrung des Weltfriedens.

Die Schweiz muss verbindliche Sanktionen des Sicherheitsrats übernehmen. Über die Beteiligung an militärischen Massnahmen entscheidet sie weiterhin nach ihren verfassungsrechtlichen Regeln.

Von 2023 bis 2024 war die Schweiz nichtständiges Mitglied des UNO-Sicherheitsrats. Auch diese Tätigkeit wurde als mit der Neutralität vereinbar betrachtet, da die Schweiz an Entscheidungen eines kollektiven Sicherheitssystems mitwirkte und nicht Partei eines zwischenstaatlichen Kriegs wurde.

Neutralität im 21. Jahrhundert

Die schweizerische Neutralität blieb auch nach dem UNO-Beitritt dauernd und bewaffnet. Gleichzeitig nahm die internationale Zusammenarbeit zu.

Die Schweiz beteiligt sich an:

• zivilen und militärischen Friedensmissionen
• internationalen Sanktionen
• Rüstungskontrolle und Abrüstung
• humanitärer Hilfe
• Vermittlung und Schutzmachtmandaten
• Zusammenarbeit mit NATO und Europäischen Union ohne militärische Beistandspflicht
• internationalen Polizeiereignissen und Sicherheitsprogrammen

Die Armee wurde verkleinert und neu organisiert. Die Verteidigung des Landes blieb jedoch ein zentraler Auftrag.

Terrorismus, Cyberangriffe, hybride Konflikte, Desinformation und wirtschaftlicher Druck erschwerten die klassische Unterscheidung zwischen Krieg und Frieden. Dadurch entstanden neue Fragen zur Anwendung des Neutralitätsrechts.

Krieg gegen die Ukraine

Übernahme der Sanktionen

Nach dem russischen Angriff auf die Ukraine vom 24. Februar 2022 verurteilte der Bundesrat die militärische Aggression.

Am 28. Februar 2022 beschloss er, die Sanktionen der Europäischen Union gegen Russland zu übernehmen. Dazu gehörten Finanzmassnahmen, Einreisebeschränkungen, Handelsverbote und das Einfrieren von Vermögenswerten.

Der Bundesrat erklärte, die Übernahme der Sanktionen verletze das Neutralitätsrecht nicht, da die Schweiz keine Kriegspartei militärisch begünstige. Wirtschaftliche Sanktionen gehörten grundsätzlich zur gestaltbaren Neutralitätspolitik.

Die Entscheidung löste eine intensive Debatte aus. Befürworter sahen darin eine notwendige Reaktion auf eine schwere Verletzung des Völkerrechts. Kritiker argumentierten, die Schweiz verliere dadurch ihre Glaubwürdigkeit als Vermittlerin.

Waffen und Wiederausfuhr

Die Schweiz lieferte keine Waffen unmittelbar an die Ukraine. Sie verweigerte mehreren Staaten die Zustimmung zur Wiederausfuhr von zuvor erworbenem Schweizer Kriegsmaterial.

Grundlage waren das Kriegsmaterialgesetz, entsprechende Nichtwiederausfuhrerklärungen und das neutralitätsrechtliche Gleichbehandlungsgebot.

Die Entscheidungen führten zu Spannungen mit europäischen Partnern und zu parlamentarischen Vorstössen für eine Änderung des Kriegsmaterialrechts.

Die Debatte zeigte, dass Kriegsmaterialrecht und Neutralitätsrecht nicht identisch sind. Das nationale Recht kann strengere Beschränkungen enthalten, als das Völkerrecht zwingend verlangt.

Neutralitätsbericht von 2022

Der Bundesrat überprüfte seine Neutralitätspolitik nach Beginn des Kriegs. Im Bericht vom 26. Oktober 2022 kam er zum Schluss, dass die seit 1993 praktizierte Neutralität weiterhin einen ausreichenden Handlungsspielraum biete.

Er lehnte sowohl eine Rückkehr zu einer grundsätzlich sanktionsfreien integralen Neutralität als auch eine vollständige Aufgabe der dauernden Neutralität ab.

Der Bericht bestätigte die Unterscheidung zwischen dem verbindlichen Neutralitätsrecht und der flexibel ausgestaltbaren Neutralitätspolitik.

Neutralitätsinitiative

Zustandekommen

Im Zusammenhang mit der Ukrainepolitik lancierten Vertreter von Pro Schweiz und der Schweizerischen Volkspartei die Volksinitiative «Wahrung der schweizerischen Neutralität».

Die Initiative wurde am 11. April 2024 mit den erforderlichen Unterschriften eingereicht.

Sie verlangt die ausdrückliche Verankerung einer dauernden und bewaffneten Neutralität in der Bundesverfassung. Die Schweiz soll keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beitreten und sich nicht an bewaffneten Auseinandersetzungen anderer Staaten beteiligen.

Besonders umstritten ist die Forderung, grundsätzlich keine nicht von der UNO beschlossenen Sanktionen gegen kriegführende Staaten zu übernehmen. Ausnahmen wären hauptsächlich zur Verhinderung der Umgehung von Sanktionen vorgesehen.

Haltung von Bundesrat und Parlament

Der Bundesrat empfahl die Initiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung. Er argumentierte, wesentliche Forderungen entsprächen bereits dem geltenden Recht, während die zusätzlichen Einschränkungen den aussen- und sicherheitspolitischen Handlungsspielraum beeinträchtigen würden.

Auch National- und Ständerat empfahlen Volk und Ständen, die Initiative abzulehnen. Sie verzichteten auf einen Gegenentwurf.

Die eidgenössische Volksabstimmung über die Neutralitätsinitiative ist für den 27. September 2026 vorgesehen.

Chronologie

Jahr	Ereignis	Bedeutung
1515	Niederlage bei Marignano	Ende der eigenständigen eidgenössischen Expansionspolitik in Norditalien; später häufig als Ursprung der Neutralität gedeutet
1516	Ewiger Frieden mit Frankreich	Dauerhaftes Friedensverhältnis, aber noch keine dauernde Neutralität
1647	Defensionale von Wil	Gemeinsame militärische Grenzverteidigung der eidgenössischen Orte
1648	Westfälischer Frieden	Anerkennung der weitgehenden rechtlichen Unabhängigkeit vom Heiligen Römischen Reich
1674	Erste offizielle Neutralitätserklärung	Gemeinsame Erklärung der Tagsatzung
1798	Französischer Einmarsch	Zusammenbruch der Alten Eidgenossenschaft und faktisches Ende der Neutralität
1815	Wiener Kongress und Zweiter Pariser Frieden	Internationale Anerkennung der immerwährenden Neutralität und Unverletzlichkeit des Staatsgebiets
1848	Gründung des Bundesstaates	Aussenpolitik und Wahrung der Neutralität werden Bundesaufgaben
1863–1864	Gründung des Roten Kreuzes und erste Genfer Konvention	Verbindung von Neutralität, Humanität und internationalem Recht
1871	Internierung der Bourbaki-Armee	Bedeutende Anwendung des Neutralitätsrechts und humanitäre Hilfsaktion
1907	Haager Abkommen	Kodifizierung wesentlicher Rechte und Pflichten neutraler Staaten
1914–1918	Erster Weltkrieg	Bewaffnete Neutralität, wirtschaftlicher Druck und innere Spannungen
1920	Beitritt zum Völkerbund	Einführung der differentiellen Neutralität
1938	Rückkehr zur integralen Neutralität	Befreiung von wirtschaftlichen Sanktionspflichten des Völkerbunds
1939–1945	Zweiter Weltkrieg	Militärische Landesverteidigung, wirtschaftliche Anpassung, humanitäre Tätigkeit und umstrittene Flüchtlingspolitik
1953	Schweizer Beteiligung an der Überwachung des Waffenstillstands in Korea	Beginn eines dauerhaften militärischen Friedensförderungsengagements
1990	Übernahme der UNO-Sanktionen gegen den Irak	Abkehr von der integralen Sanktionsneutralität
1993	Neuer Neutralitätsbericht	Anpassung der Neutralitätspolitik an die Zeit nach dem Kalten Krieg
1996	Beitritt zur NATO-Partnerschaft für den Frieden	Militärische Kooperation ohne Bündnisverpflichtung
1999	Beginn des Swisscoy-Einsatzes	Beteiligung an der internationalen Friedensförderung im Kosovo
2002	Beitritt zur UNO	Mitgliedschaft unter Beibehaltung der dauernden Neutralität
2022	Übernahme der EU-Sanktionen gegen Russland	Erneute Grundsatzdebatte über Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik
2024	Einreichung der Neutralitätsinitiative	Forderung nach einer detaillierten Verankerung der Neutralität in der Bundesverfassung
2026	Vorgesehene Volksabstimmung über die Neutralitätsinitiative	Entscheidung über eine mögliche stärkere verfassungsrechtliche Bindung der Neutralitätspolitik

Neutralität und nationale Identität

Die Neutralität entwickelte sich im 19. und 20. Jahrhundert zu einem wichtigen Bestandteil des schweizerischen Selbstverständnisses.

Sie wurde mit mehreren nationalen Vorstellungen verbunden:

• Unabhängigkeit von europäischen Grossmächten
• föderalistischer Zusammenhalt verschiedener Sprach- und Konfessionsgruppen
• Milizarmee und Wehrbereitschaft
• humanitäre Tradition
• politische Stabilität
• Vermittlung und internationale Gaststaatrolle
• Schutz vor den europäischen Weltkriegen

Besonders nach dem Zweiten Weltkrieg entstand ein stark idealisiertes Bild der Neutralität. Sie wurde teilweise als wichtigste Ursache dafür dargestellt, dass die Schweiz von Besetzung und Zerstörung verschont blieb.

Historische Forschungen betonen dagegen das Zusammenwirken zahlreicher Faktoren. Dazu gehörten die militärische Verteidigungsbereitschaft, das schwierige Gelände, wirtschaftliche Interessen der Kriegsparteien, die internationale Lage und strategische Entscheidungen fremder Regierungen.

Neutralität allein bietet keine Garantie gegen einen Angriff. Ihre Glaubwürdigkeit hängt von der Fähigkeit des Staates ab, sein Gebiet zu verteidigen und eine berechenbare Politik zu verfolgen.

Historische Mythen

Marignano als Geburtsstunde

Die Vorstellung, die Schweiz sei unmittelbar nach der Niederlage von Marignano neutral geworden, ist historisch ungenau.

Die eidgenössischen Orte blieben militärisch und wirtschaftlich eng mit Frankreich und anderen Mächten verbunden. Schweizer Söldner kämpften noch während Jahrhunderten im Ausland.

Marignano war dennoch ein wichtiger Einschnitt, weil die Eidgenossenschaft danach keine dauerhafte eigenständige Grossmachtpolitik in Europa mehr verfolgte.

Neutralität seit 1291

Der Bundesbrief von 1291 enthält keine Verpflichtung zur Neutralität. Die frühen eidgenössischen Bündnisse dienten der gegenseitigen Hilfe und konnten ausdrücklich militärischen Charakter besitzen.

Die Rückführung der Neutralität auf die Entstehungszeit der Eidgenossenschaft ist Teil einer späteren nationalen Erzählung.

Von den Grossmächten aufgezwungen

Die internationale Anerkennung von 1815 entsprach den Interessen der europäischen Mächte. Daraus folgt jedoch nicht, dass die Neutralität der Schweiz ausschliesslich aufgezwungen wurde.

Die Tagsatzung und einflussreiche Schweizer Politiker hatten selbst auf eine dauernde Neutralität hingearbeitet. Die Ordnung von 1815 verband schweizerische und europäische Sicherheitsinteressen.

Vollständige politische Unparteilichkeit

Neutralität verlangt keine politische Gleichgültigkeit. Die Schweiz kann demokratische Werte vertreten, Völkerrechtsverletzungen verurteilen und humanitäre Hilfe leisten.

Historisch war die Schweiz trotz militärischer Bündnisfreiheit kulturell, wirtschaftlich und politisch stets stärker mit bestimmten Staaten oder Staatengruppen verbunden.

Kritik und Debatten

Sicherheitspolitische Kritik

Kritiker einer strengen Neutralität argumentieren, moderne Bedrohungen könnten nicht allein national abgewehrt werden. Cyberangriffe, Raketen, Terrorismus und wirtschaftliche Erpressung erforderten internationale Zusammenarbeit.

Sie befürchten, dass eine zu enge Auslegung der Neutralität den Zugang zu Informationen, gemeinsamer Ausbildung und Verteidigungskooperation einschränke.

Befürworter einer strikten Neutralität halten dagegen, Bündnisfreiheit verringere das Risiko, in fremde Konflikte hineingezogen zu werden. Eine eigenständige Landesverteidigung erhöhe die politische Handlungsfreiheit.

Sanktionen

Wirtschaftliche Sanktionen sind eines der umstrittensten Themen der Neutralitätspolitik.

Gegner eigenständiger Sanktionen argumentieren, ein neutraler Staat müsse wirtschaftlich möglichst gleichmässige Beziehungen zu den Kriegsparteien aufrechterhalten.

Befürworter halten dagegen, wirtschaftliche Sanktionen seien keine militärische Kriegsteilnahme. Ein Kleinstaat wie die Schweiz sei besonders auf die Einhaltung des Völkerrechts angewiesen und könne schwere Rechtsverletzungen nicht ignorieren.

Kriegsmaterialexporte

Die Ausfuhr und Wiederausfuhr von Waffen führt regelmässig zu Konflikten zwischen Wirtschafts-, Sicherheits- und Neutralitätspolitik.

Neutralitätsrechtlich muss die Schweiz staatliche Beschränkungen gegenüber den Kriegsparteien gleichmässig anwenden. Das nationale Kriegsmaterialrecht kann darüber hinausgehende Verbote vorsehen.

Kritiker strenger Verbote befürchten Nachteile für die Rüstungsindustrie und die sicherheitspolitische Zusammenarbeit. Andere verlangen eine noch restriktivere Praxis, weil Waffenexporte mit humanitären Zielen und Friedenspolitik schwer vereinbar seien.

Gute Dienste

Ein häufiges Argument lautet, Sanktionen oder politische Stellungnahmen könnten die Rolle der Schweiz als Vermittlerin beeinträchtigen.

Die historische Erfahrung zeigt ein differenziertes Bild. Manche Konfliktparteien schätzten die schweizerische Neutralität, während andere Vermittlungsangebote unabhängig davon ablehnten.

Gute Dienste beruhen neben Neutralität auf Vertrauen, Fachwissen, Diskretion, diplomatischen Beziehungen und der Bereitschaft der Konfliktparteien.

Rechtliche Stellung in der Bundesverfassung

Die Bundesverfassung bezeichnet die Schweiz nicht in einem eigenen Grundsatzartikel als neutral.

Artikel 173 verpflichtet die Bundesversammlung, Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität zu treffen.

Artikel 185 gibt dem Bundesrat dieselbe Aufgabe im Rahmen seiner Regierungs- und Sicherheitskompetenzen.

Die Neutralität ist damit verfassungsrechtlich vorausgesetzt, aber nicht detailliert definiert. Diese offene Regelung ermöglicht eine Anpassung der Neutralitätspolitik an veränderte internationale Verhältnisse.

Eine Aufgabe der dauernden Neutralität wäre nach Auffassung des Bundesrats von so grosser verfassungsrechtlicher Bedeutung, dass sie eine Verfassungsänderung und damit eine obligatorische Volksabstimmung erfordern würde.

Bedeutung für die Aussenpolitik

Die Neutralität ist eines von mehreren Instrumenten der schweizerischen Aussenpolitik. Weitere Grundlagen sind die Bundesverfassung, die Wahrung der Menschenrechte, die Förderung von Frieden und Sicherheit, die nachhaltige Entwicklung und die wirtschaftlichen Interessen des Landes.

Neutralität kann der Schweiz ermöglichen:

• militärische Bündnisfreiheit zu bewahren
• Kontakte zu gegnerischen Staaten aufrechtzuerhalten
• Schutzmachtmandate zu übernehmen
• internationale Verhandlungen auszurichten
• humanitäre Organisationen und Friedensprozesse zu unterstützen
• eine eigenständige Bewertung internationaler Konflikte vorzunehmen

Sie setzt der Politik zugleich Grenzen. Die Schweiz muss vermeiden, durch militärische Unterstützung oder Bündnisverpflichtungen selbst zur Kriegspartei zu werden.

Der Nutzen der Neutralität hängt davon ab, ob andere Staaten sie als glaubwürdig, berechenbar und mit dem internationalen Recht vereinbar betrachten.

Bedeutung für die Innenpolitik

Die Neutralität trug historisch dazu bei, Spannungen zwischen Sprachregionen, Konfessionen und politischen Lagern zu begrenzen.

Besonders während der beiden Weltkriege verhinderte die gemeinsame Neutralitätspolitik jedoch nicht, dass Teile der Bevölkerung mit verschiedenen Kriegsparteien sympathisierten.

Neutralität wurde in der Innenpolitik unterschiedlich interpretiert:

• als militärische Wehrbereitschaft
• als Friedensprinzip
• als Schutz vor ausländischer Einflussnahme
• als Grundlage wirtschaftlicher Offenheit
• als Voraussetzung humanitärer Tätigkeit
• als Ausdruck nationaler Besonderheit
• als Hindernis für internationale Solidarität

Die breite grundsätzliche Zustimmung zur Neutralität verdeckt daher erhebliche Unterschiede bei ihrer konkreten Ausgestaltung.

Gegenwart und historische Kontinuität

Die Geschichte der Schweizer Neutralität ist durch Anpassung und nicht durch unveränderte Anwendung gekennzeichnet.

Die Neutralität der Alten Eidgenossenschaft unterschied sich grundlegend von jener des Bundesstaates. Die Neutralität während der Weltkriege war anders ausgestaltet als im Völkerbund oder nach dem Ende des Kalten Kriegs.

Konstant blieben vor allem drei Grundgedanken:

• keine Teilnahme an Kriegen zwischen anderen Staaten
• keine dauerhafte militärische Bündnisbindung
• Bereitschaft zur eigenen Verteidigung

Andere Bereiche, insbesondere Sanktionen, Friedensmissionen und internationale Zusammenarbeit, wurden wiederholt neu bewertet.

Die schweizerische Neutralität ist deshalb sowohl eine historische Tradition als auch ein politisches und rechtliches Konzept, das in jeder Epoche konkret ausgelegt werden muss.

Siehe auch

• Neutralität der Schweiz
• Aussenpolitik der Schweiz
• Schweizer Armee
• Schlacht bei Marignano
• Ewiger Frieden
• Wiener Kongress
• Schweiz im Ersten Weltkrieg
• Schweiz im Zweiten Weltkrieg
• Internationales Komitee vom Roten Kreuz
• Gute Dienste
• Internationales Genf
• Vereinte Nationen
• Neutralitätsinitiative

Literatur

• Edgar Bonjour: Geschichte der schweizerischen Neutralität. Neun Bände, Helbing & Lichtenhahn, Basel 1965–1976.
• Marco Jorio: Die Schweiz und ihre Neutralität. Eine 400-jährige Geschichte. Hier und Jetzt, Zürich 2023.
• Daniel Trachsler: Bundesrat Max Petitpierre. Schweizerische Aussenpolitik im Kalten Krieg 1945–1961. NZZ Libro, Zürich 2011.
• Georg Kreis: Die Schweiz im Zweiten Weltkrieg. Ihre Antworten auf die Herausforderungen der Zeit. Pro Helvetia, Zürich 1999.
• Unabhängige Expertenkommission Schweiz–Zweiter Weltkrieg: Die Schweiz, der Nationalsozialismus und der Zweite Weltkrieg. Schlussbericht. Pendo, Zürich 2002.
• Hanspeter Neuhold: Dauernde Neutralität und internationale Sicherheit. Wien.
• Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten: Die Neutralität der Schweiz. Bern.
• Bundesrat: Bericht zur Neutralität vom 29. November 1993. Bern.
• Bundesrat: Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik. Bericht vom 26. Oktober 2022. Bern.

Weblinks

• Neutralität beim Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten
• Broschüre «Die Neutralität der Schweiz»
• Neutralitätsbericht des Bundesrates von 2022
• Informationen zur Neutralität bei Präsenz Schweiz
• Der Erste Weltkrieg im Schweizerischen Bundesarchiv
• Geschichte der Schweizer Armee im Bundesarchiv
• Parlamentsgeschäft zur Neutralitätsinitiative