Ständemehr

Ständemehr

Staat	Schweiz
Politischer Bereich	Direkte Demokratie und Föderalismus
Bedeutung	Zustimmung der Mehrheit der kantonalen Standesstimmen
Zahl der Standesstimmen	23
Erforderliche Mehrheit	Mindestens 12 Standesstimmen
Volle Standesstimme	20 Kantone
Halbe Standesstimme	6 Kantone
Verfassungsgrundlage	Artikel 140 und 142 der Bundesverfassung
Verbindung mit Volksmehr	Doppeltes Mehr
Verfassungstext	fedlex.admin.ch

Das Ständemehr ist im politischen System der Schweiz die Zustimmung der Mehrheit der Kantone zu einer eidgenössischen Abstimmungsvorlage. Es gehört zusammen mit dem Volksmehr zum sogenannten doppelten Mehr. Vorlagen, die Volk und Ständen unterbreitet werden, sind nur angenommen, wenn sowohl die Mehrheit der gültig Stimmenden in der ganzen Schweiz als auch die Mehrheit der kantonalen Standesstimmen zustimmt.

Das Ständemehr ist insbesondere bei Änderungen der Bundesverfassung erforderlich. Es gibt den Kantonen unabhängig von ihrer Bevölkerungszahl ein eigenes Gewicht und bildet damit ein föderalistisches Gegengewicht zum Volksmehr. Während beim Volksmehr jede gültige Stimme in der Schweiz gleich zählt, wird beim Ständemehr das Abstimmungsergebnis jedes Kantons in eine Standesstimme beziehungsweise eine halbe Standesstimme umgerechnet.

Die Schweiz besitzt 26 Kantone, aber insgesamt nur 23 Standesstimmen. Zwanzig Kantone verfügen über je eine volle Standesstimme. Die sechs Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden besitzen je eine halbe Standesstimme. Für ein Ständemehr sind mindestens zwölf Standesstimmen erforderlich.

Begriff

Der Ausdruck Stand ist eine historische Bezeichnung für einen Kanton. Die Mehrzahl lautet Stände. Das Ständemehr bezeichnet daher wörtlich die Mehrheit der Kantone.

Im amtlichen Sprachgebrauch verwendet die Bundesverfassung den Begriff «Mehrheit der Stände». Im politischen Alltag sind die Bezeichnungen Ständemehr, Mehr der Stände und Kantonsmehr gebräuchlich.

Das Ständemehr darf nicht mit dem Ständerat verwechselt werden. Der Ständerat ist eine der beiden Kammern der Bundesversammlung. Das Ständemehr wird dagegen bei eidgenössischen Volksabstimmungen anhand der Abstimmungsergebnisse in den Kantonen berechnet.

Die Mitglieder des Ständerats stimmen bei Parlamentsgeschäften persönlich und sind nicht an Weisungen ihrer Kantone gebunden. Eine Standesstimme bei einer Volksabstimmung ergibt sich hingegen unmittelbar aus dem Abstimmungsergebnis der Stimmberechtigten des betreffenden Kantons.

Verfassungsrechtliche Grundlage

Die erforderlichen Mehrheiten bei eidgenössischen Abstimmungen sind in Artikel 142 der Bundesverfassung geregelt.

Vorlagen, die nur dem Volk unterbreitet werden, sind angenommen, wenn die Mehrheit der gültig Stimmenden zustimmt. Vorlagen, die Volk und Ständen unterbreitet werden, benötigen zusätzlich die Mehrheit der Stände.

Artikel 142 Absatz 3 bestimmt, dass das Ergebnis der Volksabstimmung in einem Kanton als dessen Standesstimme gilt.

Die Fälle, in denen eine Vorlage zwingend Volk und Ständen unterbreitet werden muss, sind hauptsächlich in Artikel 140 der Bundesverfassung aufgeführt.

Berechnung

Für die Berechnung des Ständemehrs wird zunächst in jedem Kanton ermittelt, ob die Vorlage mehr Ja- oder mehr Nein-Stimmen erhalten hat.

Erhält eine Vorlage in einem Kanton mehr Ja- als Nein-Stimmen, wird dessen volle oder halbe Standesstimme der zustimmenden Seite zugerechnet. Überwiegen die Nein-Stimmen, zählt die Standesstimme zur ablehnenden Seite.

Die genaue Höhe der kantonalen Mehrheit spielt für das Gewicht der Standesstimme keine Rolle. Ein knappes kantonales Ergebnis von beispielsweise 50,1 Prozent Ja führt zur gleichen Standesstimme wie eine Zustimmung von 80 Prozent.

Auch die Bevölkerungszahl und die Stimmbeteiligung eines Kantons beeinflussen das Gewicht der Standesstimme nicht. Der Kanton Zürich verfügt trotz seiner grossen Bevölkerung über eine Standesstimme. Der wesentlich kleinere Kanton Uri besitzt ebenfalls eine Standesstimme.

Zahl der Standesstimmen

Die 26 Kantone verfügen zusammen über 23 Standesstimmen.

Art der Standesstimme	Kantone	Zahl der Kantone	Summe der Stimmen
Volle Standesstimme	Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn, Schaffhausen, St. Gallen, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura	20	20
Halbe Standesstimme	Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden	6	3
Gesamt		26	23

Die absolute Mehrheit von 23 Standesstimmen beträgt zwölf. Eine Vorlage erreicht das Ständemehr daher mit mindestens zwölf zustimmenden Standesstimmen.

Möglich sind auch Ergebnisse mit halben Stimmen, beispielsweise 11½ zu 11½. Bei einem solchen Gleichstand ist die erforderliche Mehrheit nicht erreicht und die Vorlage gilt als abgelehnt.

Kantone mit halber Standesstimme

Sechs Kantone verfügen bei eidgenössischen Abstimmungen nur über eine halbe Standesstimme:

• Obwalden;
• Nidwalden;
• Basel-Stadt;
• Basel-Landschaft;
• Appenzell Ausserrhoden;
• Appenzell Innerrhoden.

Diese Kantone wurden früher häufig als Halbkantone bezeichnet. Die Bundesverfassung von 1999 nennt sie grundsätzlich Kantone, hält aber an ihren halben Standesstimmen fest.

Die Sonderstellung hat historische Gründe. Unterwalden bestand seit dem späten Mittelalter aus Obwalden und Nidwalden. Appenzell wurde 1597 aus konfessionellen Gründen in Ausserrhoden und Innerrhoden geteilt. Der Kanton Basel trennte sich 1833 nach politischen Konflikten in Basel-Stadt und Basel-Landschaft.

Die Teilkantone besitzen jeweils eigene Verfassungen, Parlamente, Regierungen und Gerichte. Bei der Vertretung im Ständerat und beim Ständemehr haben sie jedoch nur das halbe Gewicht eines Kantons mit voller Standesstimme.

Doppeltes Mehr

Das gleichzeitige Erfordernis von Volksmehr und Ständemehr wird als doppeltes Mehr bezeichnet.

Eine Vorlage ist nur angenommen, wenn beide Voraussetzungen erfüllt sind:

1. Im gesamten Land müssen mehr gültige Ja- als Nein-Stimmen abgegeben werden.
2. Die zustimmenden Kantone müssen zusammen mindestens zwölf Standesstimmen erreichen.

Fehlt eine der beiden Mehrheiten, gilt die Vorlage als abgelehnt. Eine hohe Zustimmung der Bevölkerung kann das fehlende Ständemehr nicht ersetzen. Umgekehrt reicht eine Mehrheit der Kantone nicht aus, wenn die Mehrheit der Stimmenden die Vorlage ablehnt.

Das doppelte Mehr verbindet das demokratische Prinzip der politischen Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger mit dem föderalistischen Prinzip der Gleichberechtigung der Kantone.

Vorlagen mit obligatorischem Ständemehr

Nach Artikel 140 der Bundesverfassung werden insbesondere folgende Vorlagen Volk und Ständen unterbreitet:

Vorlage	Volksmehr erforderlich	Ständemehr erforderlich
Änderung der Bundesverfassung	Ja	Ja
Volksinitiative auf Totalrevision der Bundesverfassung	Ja	Ja
Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung	Ja	Ja
Direkter Gegenentwurf des Parlaments zu einer Volksinitiative	Ja	Ja
Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit	Ja	Ja
Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft	Ja	Ja
Dringlich erklärtes Bundesgesetz ohne Verfassungsgrundlage mit einer Geltungsdauer von mehr als einem Jahr	Ja	Ja

Da eidgenössische Volksinitiativen stets auf eine Änderung der Bundesverfassung gerichtet sind, benötigen sie für ihre Annahme immer das doppelte Mehr.

Auch ein direkter Gegenentwurf zu einer Volksinitiative ändert in der Regel die Bundesverfassung und untersteht deshalb Volks- und Ständemehr.

Vorlagen ohne Ständemehr

Bei gewöhnlichen Bundesgesetzen und bestimmten Bundesbeschlüssen, die dem fakultativen Referendum unterstehen, genügt das Volksmehr.

Ein Gesetz gilt in einer Referendumsabstimmung als angenommen, wenn gesamtschweizerisch mehr gültige Ja- als Nein-Stimmen abgegeben werden. Die kantonale Verteilung des Ergebnisses hat dabei keine rechtliche Wirkung.

Das Volksmehr genügt grundsätzlich auch bei Staatsverträgen, die dem fakultativen Staatsvertragsreferendum unterstehen.

Das bedeutet, dass ein Gesetz angenommen werden kann, obwohl es in einer Mehrheit der Kantone abgelehnt wurde, sofern die gesamtschweizerische Mehrheit zustimmt.

Obligatorisches Referendum

Das Ständemehr ist ein wesentliches Element des obligatorischen Referendums.

Bei Verfassungsänderungen findet eine Volksabstimmung zwingend statt. Es ist nicht erforderlich, dass zuvor Unterschriften gesammelt werden.

Das Parlament kann eine Verfassungsänderung daher nicht allein beschliessen. Sie tritt nur in Kraft, wenn sowohl Volk als auch Stände zustimmen.

Das obligatorische Referendum schützt damit sowohl die Stimmberechtigten als auch die föderale Stellung der Kantone.

Fakultatives Referendum

Beim fakultativen Referendum wird über ein vom Parlament beschlossenes Gesetz oder einen anderen referendumsfähigen Erlass abgestimmt, wenn innerhalb von 100 Tagen mindestens 50'000 gültige Unterschriften gesammelt werden oder acht Kantone das Referendum verlangen.

Kommt die Abstimmung zustande, genügt normalerweise das Volksmehr. Die acht Kantone können durch ein sogenanntes Kantonsreferendum zwar eine Abstimmung auslösen, erhalten bei der Entscheidung selbst aber kein zusätzliches Gewicht.

Das fakultative Referendum ist somit von der Frage zu unterscheiden, ob eine Vorlage dem Ständemehr untersteht.

Ermittlung der Standesstimme

Die Standesstimme wird nicht durch die Kantonsregierung, das Kantonsparlament oder die kantonale Vertretung im Ständerat abgegeben.

Entscheidend ist ausschliesslich das Ergebnis der Volksabstimmung im jeweiligen Kanton. Stimmen beispielsweise 51 Prozent der gültig Stimmenden eines Kantons mit Ja, zählt dessen Standesstimme vollständig als Ja-Stimme.

Leere und ungültige Stimmzettel werden bei der Ermittlung der kantonalen Mehrheit nicht berücksichtigt.

Bei einem kantonalen Gleichstand wäre keine zustimmende Mehrheit vorhanden. Ein solcher Fall ist bei den grossen Zahlen eidgenössischer Abstimmungen äusserst selten. Die Einzelheiten der Ermittlung und Feststellung der Ergebnisse richten sich nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte.

Beispiel einer Berechnung

Ein vereinfachtes Beispiel kann die Wirkung des Ständemehrs zeigen.

Angenommen, eine Verfassungsvorlage erhält gesamtschweizerisch 54 Prozent Ja-Stimmen. Damit ist das Volksmehr erreicht.

Stimmen jedoch nur zehn Kantone mit voller Standesstimme sowie zwei Kantone mit halber Standesstimme zu, ergibt dies elf Standesstimmen:

<poem> 10 volle Standesstimmen = 10 2 halbe Standesstimmen = 1 Gesamt = 11 Standesstimmen </poem>

Da mindestens zwölf Standesstimmen erforderlich sind, wäre die Vorlage trotz des Volksmehrs abgelehnt.

Erhielte sie dagegen elf volle und zwei halbe Standesstimmen, ergäbe dies zwölf Standesstimmen. In diesem Fall wären Volksmehr und Ständemehr erreicht.

Historische Herkunft

Die Wurzeln des Ständemehrs liegen in der staatlichen Entwicklung der Alten Eidgenossenschaft.

Die Alte Eidgenossenschaft war kein moderner Einheitsstaat, sondern ein Bündnis weitgehend selbstständiger Orte. In der Tagsatzung verfügten die eidgenössischen Orte grundsätzlich über eigene Stimmen, unabhängig von ihrer Bevölkerungszahl.

Nach dem Ende der Alten Eidgenossenschaft und der Helvetischen Republik blieb die politische Eigenständigkeit der Kantone ein zentrales Merkmal des schweizerischen Staatsaufbaus.

Die Bundesverfassung von 1848 schuf einen Bundesstaat, verband aber demokratische und föderalistische Elemente. Neben dem Nationalrat als Vertretung der Bevölkerung entstand der Ständerat als Vertretung der Kantone.

Auch bei Änderungen der Bundesverfassung wurde die Zustimmung von Volk und Kantonen verlangt. Das Ständemehr gehört daher seit der Gründung des modernen Bundesstaats zu den grundlegenden Einrichtungen der schweizerischen Verfassungsordnung.

Bundesverfassung von 1848

Die Bundesverfassung von 1848 trat nach einer Abstimmung in den Kantonen in Kraft.

Sie sah vor, dass eine Revision der Verfassung von der Mehrheit der Schweizer Bürger und der Mehrheit der Kantone angenommen werden musste.

Das Ständemehr sollte verhindern, dass die bevölkerungsreichen liberalen Kantone den kleineren und teilweise konservativeren Kantonen grundlegende Verfassungsänderungen aufzwingen konnten.

Der Kompromiss war nach dem Sonderbundskrieg von besonderer Bedeutung. Er trug dazu bei, die unterlegenen Kantone in den neuen Bundesstaat einzubinden.

Bundesverfassung von 1874

Die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 stärkte den Bund und erweiterte die Volksrechte.

Das doppelte Mehr für Verfassungsänderungen blieb bestehen.

Mit der Einführung des fakultativen Referendums erhielten die Stimmberechtigten die Möglichkeit, über Bundesgesetze abzustimmen. Für diese Gesetzesabstimmungen war jedoch nur das Volksmehr erforderlich.

Damit entstand die bis heute grundlegende Unterscheidung zwischen Verfassungsabstimmungen mit doppeltem Mehr und Gesetzesabstimmungen mit einfachem Volksmehr.

Bundesverfassung von 1999

Die nachgeführte Bundesverfassung von 1999 bestätigte das Ständemehr.

Artikel 142 fasste die Regeln über die erforderlichen Mehrheiten ausdrücklich zusammen. Gleichzeitig wurde die frühere Bezeichnung Halbkanton im allgemeinen Verfassungstext aufgegeben.

Die sechs betroffenen Kantone behielten jedoch jeweils eine halbe Standesstimme und einen Sitz im Ständerat.

Die Bundesverfassung von 1999 wurde am 18. April 1999 mit Volks- und Ständemehr angenommen und trat am 1. Januar 2000 in Kraft.

Unterschiedliche Ergebnisse von Volks- und Ständemehr

In den meisten Abstimmungen mit doppeltem Mehr führen Volksmehr und Ständemehr zum gleichen Ergebnis.

Gelegentlich erhält eine Vorlage jedoch zwar die Mehrheit der gültigen Stimmen, scheitert aber an der Mehrheit der Kantone. Dies geschieht insbesondere, wenn bevölkerungsreiche Kantone zustimmen, während zahlreiche kleinere Kantone die Vorlage ablehnen.

Der umgekehrte Fall, bei dem eine Vorlage das Ständemehr erreicht, aber am Volksmehr scheitert, ist ebenfalls rechtlich möglich. Da für eine Annahme beide Mehrheiten erforderlich sind, bleibt das Ergebnis in beiden Fällen eine Ablehnung.

Die politische Aufmerksamkeit richtet sich vor allem auf Vorlagen, die trotz Volksmehr am Ständemehr scheitern.

Bekannte am Ständemehr gescheiterte Vorlagen

Seit der Gründung des Bundesstaats erhielten mehrere Verfassungsvorlagen ein Volksmehr, aber kein Ständemehr.

Zu den bekannten Beispielen gehören:

Jahr	Vorlage	Volksmehr	Ergebnis beim Ständemehr
1955	Verfassungsartikel über den Schutz der Konsumenten und Mieter	Angenommen	Abgelehnt
1970	Bundesfinanzordnung	Angenommen	Abgelehnt
1973	Verfassungsartikel über das Bildungswesen	Angenommen	Abgelehnt
1975	Verfassungsartikel über die Konjunkturpolitik	Angenommen	Abgelehnt
1983	Verfassungsartikel über die Energiepolitik	Angenommen	Abgelehnt
1994	Verfassungsartikel über die Kulturförderung	Angenommen	Abgelehnt
2013	Verfassungsartikel über die Familienpolitik	Angenommen	Abgelehnt
2020	Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt»	Angenommen	Abgelehnt

Bei der Konzernverantwortungsinitiative vom 29. November 2020 stimmten 50,7 Prozent der Stimmberechtigten zu. Die Vorlage erhielt jedoch nur 8½ zustimmende Standesstimmen und wurde deshalb abgelehnt.

Volksinitiative zur Familienpolitik

Am 3. März 2013 stimmte eine Mehrheit der Bevölkerung einem neuen Verfassungsartikel über die Familienpolitik zu.

Die Vorlage verlangte, dass Bund und Kantone die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit fördern und bei unzureichendem Angebot für bedarfsgerechte familienergänzende Betreuungsplätze sorgen sollten.

54,3 Prozent der gültig Stimmenden unterstützten die Vorlage. Sie erreichte jedoch nur 10 der erforderlichen 12 Standesstimmen und wurde abgelehnt.

Das Ergebnis löste eine erneute Diskussion über das Gewicht kleiner Kantone und die demokratische Legitimation des Ständemehrs aus.

Konzernverantwortungsinitiative

Die Konzernverantwortungsinitiative verlangte eine Sorgfaltspflicht für Unternehmen mit Sitz in der Schweiz hinsichtlich Menschenrechten und Umweltstandards.

Bei der Abstimmung vom 29. November 2020 erreichte sie eine knappe Mehrheit der gültigen Stimmen. Sie wurde unter anderem in den bevölkerungsreichen Kantonen Zürich, Bern, Waadt und Genf angenommen.

Eine Mehrheit der Kantone lehnte sie jedoch ab. Damit war das erforderliche doppelte Mehr nicht erreicht.

Die Abstimmung verstärkte die öffentliche Debatte über die unterschiedliche Gewichtung der Stimmen. Eine einzelne Stimme in einem kleinen Kanton kann mittelbar einen wesentlich grösseren Einfluss auf das Ständemehr haben als eine Stimme in einem bevölkerungsreichen Kanton.

Verhältnis zur Bevölkerungszahl

Das Ständemehr behandelt die Kantone als politische Einheiten und nicht entsprechend ihrer Bevölkerungszahl.

Dadurch bestehen grosse Unterschiede beim indirekten Gewicht der einzelnen Stimmen. Ein kleiner Kanton mit wenigen zehntausend Einwohnern besitzt eine volle Standesstimme, während ein Kanton mit mehr als einer Million Einwohnern ebenfalls nur eine Standesstimme hat.

Die halben Standesstimmen mildern diese Unterschiede bei den sechs historischen Teilkantonen nur teilweise.

Das Ständemehr kann deshalb dazu führen, dass Kantone mit einem relativ kleinen Anteil an der Gesamtbevölkerung gemeinsam eine Verfassungsänderung verhindern.

Diese Wirkung ist kein unbeabsichtigter Nebeneffekt, sondern Teil des föderalistischen Grundgedankens. Die Kantone sollen als Gliedstaaten unabhängig von ihrer Grösse an grundlegenden Änderungen der Bundesordnung beteiligt sein.

Föderalistische Funktion

Befürworter betrachten das Ständemehr als wichtigen Schutz des Föderalismus.

Die Schweiz besteht aus Kantonen mit unterschiedlichen Sprachen, Konfessionen, wirtschaftlichen Strukturen und politischen Traditionen. Grundlegende Verfassungsänderungen sollen nicht allein von den bevölkerungsreichen städtischen Zentren beschlossen werden können.

Das Ständemehr zwingt politische Akteure, Vorlagen zu entwickeln, die in unterschiedlichen Regionen und Kantonen Unterstützung finden.

Es schützt insbesondere kleinere und ländliche Kantone vor einer dauerhaften Überstimmung durch die grossen Agglomerationen.

Das Verfahren entspricht der gleichberechtigten Vertretung der Kantone im Ständerat, wo jeder Vollkanton zwei und jeder Kanton mit halber Standesstimme einen Sitz besitzt.

Demokratische Kritik

Kritiker sehen im Ständemehr eine Einschränkung des Grundsatzes «eine Person, eine Stimme».

Da die Bevölkerungszahlen der Kantone stark voneinander abweichen, besitzen die Stimmen der Einwohner kleiner Kantone beim Ständemehr ein wesentlich grösseres indirektes Gewicht.

Die Unterschiede haben seit 1848 zugenommen, weil die Bevölkerung der städtischen und wirtschaftlich starken Kantone besonders stark gewachsen ist.

Kritisiert wird zudem, dass die sechs halben Standesstimmen auf historischen Teilungen beruhen, die nicht zwingend mit der heutigen politischen oder demografischen Situation zusammenhängen.

Bei knappen Abstimmungen kann eine gesamtschweizerische Mehrheit von mehreren zehntausend Stimmen durch kantonale Mehrheiten mit deutlich weniger Stimmberechtigten überstimmt werden.

Stadt-Land-Gegensatz

Die Diskussion über das Ständemehr ist häufig mit dem politischen Gegensatz zwischen städtischen und ländlichen Gebieten verbunden.

Grossstädte und Agglomerationszentren stimmen bei bestimmten gesellschafts-, umwelt- und sozialpolitischen Vorlagen häufiger anders als ländliche Regionen.

Da mehrere grosse Städte in wenigen bevölkerungsreichen Kantonen liegen, werden ihre Stimmen beim Ständemehr nur über die jeweilige kantonale Gesamtstimme berücksichtigt.

Ländlich geprägte Kantone verfügen dagegen jeweils über eigene Standesstimmen. Dadurch kann ihre politische Position beim doppelten Mehr stärker ins Gewicht fallen.

Die Unterschiede verlaufen jedoch nicht bei allen Abstimmungen gleich. Auch sprachregionale, konfessionelle, wirtschaftliche und parteipolitische Faktoren beeinflussen die kantonalen Ergebnisse.

Sprachregionen

Das Ständemehr kann auch den Einfluss der Sprachregionen berühren.

Die französischsprachige Schweiz besteht aus mehreren Kantonen, von denen einige eine grosse Bevölkerung besitzen. Die italienischsprachige Schweiz wird hauptsächlich durch den Kanton Tessin vertreten.

Bei europapolitischen oder gesellschaftspolitischen Fragen stimmt die Romandie teilweise anders als die Deutschschweiz.

Das Ständemehr ist jedoch nicht ausdrücklich als Schutz sprachlicher Minderheiten ausgestaltet. Es schützt Kantone als staatliche Einheiten, unabhängig von ihrer Sprache.

Mehrsprachige Kantone wie Bern, Freiburg, Wallis und Graubünden geben jeweils nur eine gemeinsame Standesstimme ab.

Ständemehr und direkte Demokratie

Das Ständemehr ist eine Besonderheit der direkten Demokratie im Bundesstaat.

Die Stimmberechtigten erfüllen bei Abstimmungen mit doppeltem Mehr gleichzeitig zwei Funktionen. Einerseits stimmen sie als Angehörige des schweizerischen Staatsvolks ab. Andererseits bestimmen sie gemeinsam mit den übrigen Stimmberechtigten ihres Kantons dessen Standesstimme.

Ein einzelner Stimmzettel wird somit sowohl für das Volksmehr als auch für das Ständemehr ausgewertet.

Es findet keine getrennte Abstimmung über die kantonale Standesstimme statt. Auch kantonale Parlamente können das Ergebnis nicht ändern.

Ständemehr und Ständerat

Ständemehr und Ständerat beruhen beide auf dem föderalistischen Prinzip, funktionieren aber unterschiedlich.

Merkmal	Ständemehr	Ständerat
Funktion	Kantonale Mehrheit bei eidgenössischen Volksabstimmungen	Kleine Kammer des Bundesparlaments
Zahl der Einheiten	23 Standesstimmen	46 Mitglieder
Gewicht der Vollkantone	Eine Standesstimme	Zwei Sitze
Gewicht der Kantone mit halber Standesstimme	Eine halbe Standesstimme	Ein Sitz
Entscheidungsgrundlage	Abstimmungsergebnis der Bevölkerung des Kantons	Persönliche Stimme der gewählten Ratsmitglieder
Anwendungsbereich	Bestimmte eidgenössische Volksabstimmungen	Parlamentarische Gesetzgebung und weitere Bundesgeschäfte

Im Ständerat kann die Vertretung eines Kantons unterschiedlich stimmen. Beim Ständemehr ist die kantonale Stimme dagegen unteilbar, ausser bei den historisch vorgesehenen halben Standesstimmen.

Standesstimme bei Stichfragen

Stimmen Volk und Stände gleichzeitig über eine Volksinitiative und einen direkten Gegenentwurf ab, können die Stimmberechtigten beiden Vorlagen zustimmen.

Auf dem Stimmzettel wird deshalb zusätzlich eine Stichfrage gestellt. Sie fragt, welcher Vorlage der Vorrang gegeben werden soll, falls sowohl Initiative als auch Gegenentwurf angenommen werden.

Bei der Auswertung der Stichfrage werden Volks- und Ständemehr getrennt berechnet.

Erhält eine Vorlage in der Stichfrage das Volksmehr und die andere das Ständemehr, entscheidet eine besondere verfassungsrechtliche Berechnung. Die prozentualen Anteile der Volks- und Standesstimmen werden addiert; die Vorlage mit der höheren Summe tritt in Kraft.

Auslandschweizer

Die Stimmen der Auslandschweizer zählen sowohl für das Volksmehr als auch mittelbar für das Ständemehr.

Auslandschweizer Stimmberechtigte werden in einem Kanton beziehungsweise einer Gemeinde in ein Stimmregister eingetragen. Ihre Stimme fliesst in das Ergebnis dieses Kantons ein.

Sie bilden keine eigene zusätzliche Standesstimme. Massgeblich ist der Kanton, in dem sie registriert sind.

Damit beeinflussen ihre Stimmen das Ständemehr in gleicher Weise wie die Stimmen der im betreffenden Kanton wohnhaften Stimmberechtigten.

Stimmbeteiligung

Die Stimmbeteiligung eines Kantons hat keinen direkten Einfluss auf das Gewicht seiner Standesstimme.

Ein Kanton mit niedriger Beteiligung besitzt dieselbe volle oder halbe Standesstimme wie bei hoher Beteiligung.

Dadurch kann eine relativ kleine Zahl tatsächlich Stimmender über eine volle Standesstimme entscheiden.

Befürworter sehen darin eine Folge der kantonalen Gleichberechtigung. Kritiker argumentieren, das Gewicht einer Standesstimme sollte zumindest teilweise von Bevölkerung oder Stimmbeteiligung abhängen.

Leere und ungültige Stimmen

Für das Volksmehr und die kantonalen Ergebnisse werden nur gültige Ja- und Nein-Stimmen berücksichtigt.

Leere Stimmzettel und ungültige Stimmen zählen nicht bei der Berechnung der Mehrheit.

Wer eine Vorlage unbeantwortet lässt, beeinflusst daher weder das Volksmehr noch die Standesstimme seines Kantons.

Bei mehreren Vorlagen am selben Abstimmungstermin kann die Zahl der gültigen Stimmen für jede Vorlage unterschiedlich sein.

Feststellung des Ergebnisses

Die Gemeinden zählen die Stimmzettel aus und melden die Ergebnisse an ihre Kantone.

Die Kantone stellen ihre kantonalen Resultate fest und übermitteln sie der Bundeskanzlei.

Die Bundeskanzlei sammelt die Resultate, berechnet das gesamtschweizerische Volksmehr und die Standesstimmen und veröffentlicht das vorläufige sowie später das amtliche Ergebnis.

Der Bundesrat stellt das endgültige Abstimmungsergebnis nach Ablauf der Beschwerdefrist verbindlich fest.

Reformvorschläge

Das Ständemehr wurde wiederholt zum Gegenstand politischer Reformvorschläge.

Eine vollständige Abschaffung würde dazu führen, dass bei Verfassungsänderungen nur noch das Volksmehr erforderlich wäre. Ein solcher Systemwechsel würde selbst eine Verfassungsänderung und damit nach geltendem Recht das doppelte Mehr voraussetzen.

Andere Vorschläge sehen eine Gewichtung der Standesstimmen nach Bevölkerungszahl vor. Dadurch würde das föderalistische Element erhalten, aber der Unterschied zwischen grossen und kleinen Kantonen verringert.

Diskutiert wird auch ein qualifiziertes Volksmehr als Ersatz, beispielsweise eine Zustimmung von mehr als 50 Prozent oder einer bestimmten Mindestquote.

Weitere Modelle würden die Zahl der Standesstimmen erhöhen oder Kantone in mehrere Abstimmungskreise aufteilen.

Bisher fand keine grundlegende Reform eine ausreichende politische Mehrheit.

Abgestuftes Ständemehr

Bei einem abgestuften Modell könnte die Standesstimme eines Kantons entsprechend dem kantonalen Ja-Anteil aufgeteilt werden.

Erhielte eine Vorlage beispielsweise in einem Kanton 60 Prozent Zustimmung, könnten 0,6 Standesstimmen als Ja und 0,4 als Nein gezählt werden.

Ein solches System würde knappe und deutliche kantonale Ergebnisse unterschiedlich gewichten.

Kritiker wenden ein, dass dadurch die Kantone nicht mehr als geschlossene politische Einheiten auftreten würden. Das Ständemehr würde sich zudem stark an ein zweites, kantonal gegliedertes Volksmehr annähern.

Gewichtung nach Bevölkerungszahl

Ein weiteres Reformmodell sieht vor, jedem Kanton eine Grundstimme und zusätzliche Stimmen entsprechend seiner Bevölkerungszahl zu geben.

Kleine Kantone blieben damit geschützt, während grosse Kantone mehr Gewicht erhielten.

Ein ähnliches Prinzip findet sich in einigen föderalen Institutionen anderer Staaten und in der Europäischen Union.

Die konkrete Festlegung der Gewichtung wäre jedoch politisch schwierig. Jede Veränderung würde Gewinner und Verlierer schaffen und das historische Gleichgewicht zwischen den Kantonen verändern.

Argumente für das Ständemehr

Befürworter führen insbesondere folgende Argumente an:

• Die Kantone sind Gliedstaaten und nicht bloss Verwaltungseinheiten.
• Verfassungsänderungen sollen in allen Teilen des Landes breit abgestützt sein.
• Kleine Kantone benötigen Schutz vor der politischen Dominanz grosser Zentren.
• Das Ständemehr fördert Kompromisse zwischen unterschiedlichen Regionen.
• Der Föderalismus trägt wesentlich zur Stabilität und Vielfalt der Schweiz bei.
• Die Regeln sind seit der Gründung des Bundesstaats bekannt und demokratisch legitimiert.
• Das Ständemehr entspricht der gleichberechtigten Vertretung der Kantone im Ständerat.

Nach dieser Auffassung ist die unterschiedliche Gewichtung kein demokratischer Fehler, sondern ein bewusster Bestandteil eines föderalen Staatsaufbaus.

Argumente gegen das Ständemehr

Kritiker nennen insbesondere folgende Einwände:

• Die Stimmen der Bürgerinnen und Bürger besitzen je nach Wohnkanton ein unterschiedliches indirektes Gewicht.
• Die Bevölkerungsunterschiede zwischen den Kantonen sind heute wesentlich grösser als 1848.
• Städtische und bevölkerungsreiche Kantone können trotz einer Mehrheit der Bevölkerung überstimmt werden.
• Die historischen Gründe für halbe Standesstimmen entsprechen nicht mehr zwingend der heutigen Situation.
• Das Ständemehr kann gesellschaftliche und soziale Reformen blockieren.
• Die Kantone verfügen bereits über den Ständerat und weitere Mitwirkungsrechte.
• Eine Vorlage kann trotz demokratischer Mehrheit der Stimmberechtigten scheitern.

Nach dieser Auffassung sollte bei Volksabstimmungen grundsätzlich jede Stimme gleich viel zählen.

Vergleich mit anderen Bundesstaaten

Föderale Elemente bestehen auch in anderen Staaten, werden jedoch unterschiedlich ausgestaltet.

In den Vereinigten Staaten benötigt eine Änderung der Bundesverfassung die Zustimmung von drei Vierteln der Bundesstaaten. Die Bevölkerung stimmt darüber nicht in einer landesweiten Volksabstimmung ab.

In Australien benötigen Verfassungsänderungen eine landesweite Mehrheit sowie Mehrheiten in mindestens vier der sechs Bundesstaaten. Dieses Verfahren ähnelt dem schweizerischen doppelten Mehr.

In Deutschland wirken die Länder über den Bundesrat an der Verfassungsänderung mit. Eine bundesweite Volksabstimmung findet grundsätzlich nicht statt.

Das schweizerische Modell zeichnet sich dadurch aus, dass die Bürgerinnen und Bürger mit demselben Stimmzettel sowohl das Volksmehr als auch die Standesstimme ihres Kantons bestimmen.

Politische Bedeutung

Das Ständemehr besitzt nicht nur rechtliche, sondern auch strategische Bedeutung.

Abstimmungskomitees müssen bei Verfassungsvorlagen darauf achten, Unterstützung in möglichst vielen Kantonen zu gewinnen. Eine Kampagne, die sich nur auf die bevölkerungsreichen Zentren konzentriert, kann trotz Volksmehr scheitern.

Parteien und Verbände berücksichtigen deshalb regionale Unterschiede bei ihren Botschaften und Kampagnen.

Der Bundesrat und das Parlament versuchen bei Verfassungsänderungen häufig, einen Kompromiss zu formulieren, der sowohl in städtischen als auch in ländlichen Kantonen mehrheitsfähig ist.

Knappe Prognosen zum Ständemehr können den Abstimmungskampf stark beeinflussen.

Bedeutung für Volksinitiativen

Das Ständemehr stellt für eidgenössische Volksinitiativen eine zusätzliche Hürde dar.

Initiativen können in grossen Städten und bevölkerungsreichen Kantonen eine hohe Zustimmung erhalten, müssen aber auch in einer ausreichenden Zahl kleinerer Kantone erfolgreich sein.

Politisch breit abgestützte Initiativen haben deshalb bessere Chancen als Vorlagen, die nur in bestimmten Regionen oder gesellschaftlichen Gruppen Unterstützung finden.

Die Notwendigkeit des doppelten Mehrs kann Initiativkomitees dazu veranlassen, ihre Forderungen moderater oder regional ausgewogener zu formulieren.

Gleichzeitig kann eine Initiative mit einem knappen Volksmehr am Ständemehr scheitern, wie die Konzernverantwortungsinitiative 2020 zeigte.

Bedeutung für Verfassungsreformen

Auch vom Parlament vorgeschlagene Verfassungsänderungen benötigen das doppelte Mehr.

Bundesrat und Parlament müssen daher bereits bei der Ausarbeitung berücksichtigen, ob eine Vorlage in einer Mehrheit der Kantone Zustimmung finden kann.

Reformen in Bereichen wie Bildung, Energie, Familienpolitik oder Kultur scheiterten in der Vergangenheit teilweise daran, dass Kantone eine Ausweitung der Bundeskompetenzen ablehnten.

Das Ständemehr schützt somit auch die kantonalen Zuständigkeiten gegenüber einer Zentralisierung des Bundes.

Aktuelle Diskussion

Das Ständemehr wird besonders nach Abstimmungen diskutiert, bei denen Volks- und Kantonsmehr auseinanderfallen.

Die Debatte betrifft den grundsätzlichen Ausgleich zwischen demokratischer Gleichheit und föderaler Autonomie.

Auch die Frage, ob bedeutende Staatsverträge oder umfassende internationale Vertragspakete dem obligatorischen Referendum unterstellt werden sollen, kann das Ständemehr politisch relevant machen.

Ob eine konkrete Vorlage Volk und Ständen oder nur dem Volk unterbreitet wird, richtet sich nach der Bundesverfassung und nach der rechtlichen Ausgestaltung des entsprechenden Bundesbeschlusses.

Die Diskussion zeigt, dass das Ständemehr nicht nur eine technische Berechnungsmethode, sondern ein zentraler Bestandteil des schweizerischen Staatsverständnisses ist.

Siehe auch

• Volksmehr
• Doppeltes Mehr
• Direkte Demokratie in der Schweiz
• Föderalismus in der Schweiz
• Obligatorisches Referendum
• Fakultatives Referendum
• Eidgenössische Volksinitiative
• Volksabstimmung in der Schweiz
• Ständerat
• Kanton (Schweiz)
• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
• Politische Rechte in der Schweiz

Literatur

• Adrian Vatter: Das politische System der Schweiz. Nomos, Baden-Baden.
• Wolf Linder, Sean Mueller: Schweizerische Demokratie. Institutionen, Prozesse, Perspektiven. Haupt, Bern.
• Andreas Auer: Staatsrecht der schweizerischen Kantone. Stämpfli, Bern.
• René Rhinow, Markus Schefer, Peter Uebersax: Schweizerisches Verfassungsrecht. Helbing Lichtenhahn, Basel.
• Schweizerische Bundeskanzlei: Der Bund kurz erklärt. Bern.
• Schweizerische Bundeskanzlei: ABC der politischen Rechte. Bern.
• Bundesamt für Statistik: Eidgenössische Volksabstimmungen. Neuenburg.

Weblinks

• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft in Fedlex
• Volksmehr und Ständemehr auf ch.ch
• Volksabstimmungen bei der Schweizerischen Bundeskanzlei
• Referenden bei der Schweizerischen Bundeskanzlei
• Abstimmungsinformationen des Bundes
• Chronologie der eidgenössischen Volksabstimmungen

Einzelnachweise

Wikimedia Commons: Medien zu Volksabstimmungen in der Schweiz