Obligatorisches Referendum

Obligatorisches Referendum
Staat	Schweiz
Politisches Instrument	Volksabstimmung
Ebene	Bund, Kantone und Gemeinden
Auslösung	Von Rechts wegen
Unterschriftensammlung	Nicht erforderlich
Zentrale Rechtsgrundlage auf Bundesebene	Art. 140 der Bundesverfassung
Erforderliche Mehrheit	Volksmehr oder Volks- und Ständemehr
Einführung auf Bundesebene	1848

Das obligatorische Referendum ist ein Instrument der direkten Demokratie in der Schweiz. Bestimmte Beschlüsse müssen von Rechts wegen einer Volksabstimmung unterbreitet werden, ohne dass zuvor Unterschriften gesammelt oder ein Referendumsbegehren eingereicht werden muss.

Auf Bundesebene unterstehen insbesondere Änderungen der Bundesverfassung, der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften sowie bestimmte dringliche Bundesgesetze dem obligatorischen Referendum. Für ihre Annahme ist grundsätzlich sowohl die Mehrheit der gültig stimmenden Personen als auch die Mehrheit der Kantone erforderlich. Dieses Erfordernis wird als doppeltes Mehr oder als Volks- und Ständemehr bezeichnet.

Daneben kennt die Bundesverfassung Fälle, in denen eine Abstimmung obligatorisch durchgeführt wird, aber nur das Volksmehr erforderlich ist. Dazu gehören bestimmte Vorentscheide über eine Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung.

Auch die Kantone und Gemeinden kennen obligatorische Referenden. Welche Vorlagen ihnen unterstehen, richtet sich nach dem jeweiligen kantonalen oder kommunalen Recht. Neben Verfassungsänderungen können auf diesen Staatsebenen beispielsweise Gesetze, grössere Ausgaben, Steuerbeschlüsse oder grundlegende Planungsentscheide automatisch zur Abstimmung gelangen.

Begriff

Ein Referendum ermöglicht den Stimmberechtigten, über einen Beschluss einer staatlichen Behörde endgültig zu entscheiden. Beim obligatorischen Referendum findet diese Abstimmung automatisch statt, weil die Verfassung oder ein Gesetz sie zwingend vorschreibt.

Dies unterscheidet das obligatorische vom fakultativen Referendum. Beim fakultativen Referendum wird eine Abstimmung nur durchgeführt, wenn innerhalb der vorgeschriebenen Frist genügend Stimmberechtigte oder Kantone ein Referendum verlangen.

Merkmal	Obligatorisches Referendum	Fakultatives Referendum
Abstimmung	Findet von Rechts wegen statt	Findet nur nach einem erfolgreichen Referendumsbegehren statt
Unterschriften	Nicht erforderlich	Auf Bundesebene grundsätzlich 50'000 gültige Unterschriften
Sammelfrist	Keine	Auf Bundesebene 100 Tage
Auslösung durch Kantone	Nicht erforderlich	Auf Bundesebene auch durch acht Kantone möglich
Typische Vorlagen	Verfassungsänderungen	Bundesgesetze und bestimmte Staatsverträge
Mehrheit	Je nach Vorlage Volksmehr oder Volks- und Ständemehr	Auf Bundesebene grundsätzlich Volksmehr

Der Begriff «obligatorisch» bezieht sich auf die zwingende Durchführung der Abstimmung. Er bedeutet nicht, dass die Stimmberechtigten zur Teilnahme verpflichtet sind. In der Schweiz besteht auf Bundesebene keine Stimmpflicht und kein Mindestbeteiligungsquorum.

Das obligatorische Referendum ist zudem von der Volksinitiative zu unterscheiden. Mit einer Volksinitiative verlangen Stimmberechtigte eine Verfassungsänderung. Ist eine Initiative zustande gekommen und gültig, muss über sie abgestimmt werden. Die abschliessende Abstimmung über einen ausgearbeiteten Initiativtext gilt verfassungsrechtlich zugleich als obligatorisches Verfassungsreferendum.

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Die wichtigsten Bestimmungen des Bundesrechts befinden sich in den Artikeln 138 bis 142 sowie 165 der Bundesverfassung. Artikel 140 zählt die Vorlagen auf, die obligatorisch zur Abstimmung gelangen.

Die Bundesverfassung unterscheidet zwei Gruppen:

• Vorlagen, die Volk und Ständen unterbreitet werden und deshalb das doppelte Mehr benötigen;
• Vorlagen, über die obligatorisch nur das Volk entscheidet.

Diese Unterscheidung hängt mit dem föderalistischen Aufbau der Schweiz zusammen. Bei endgültigen Änderungen der Bundesverfassung und bei vergleichbar grundlegenden Entscheiden müssen sowohl die Mehrheit der Stimmberechtigten als auch die Mehrheit der Kantone zustimmen. Bei gewissen vorbereitenden Entscheiden über das Verfahren einer Verfassungsrevision genügt dagegen das Volksmehr.

Obligatorisches Referendum von Volk und Ständen

Artikel 140 Absatz 1 der Bundesverfassung nennt drei Hauptgruppen von Vorlagen, die Volk und Ständen unterbreitet werden.

Änderungen der Bundesverfassung

Jede Änderung der Bundesverfassung benötigt die Zustimmung von Volk und Ständen. Dies gilt unabhängig vom Umfang, vom politischen Inhalt und vom Urheber der Vorlage.

Dem obligatorischen Referendum unterstehen insbesondere:

• eine Totalrevision der Bundesverfassung;
• Teilrevisionen, die von der Bundesversammlung ausgearbeitet wurden;
• Volksinitiativen in Form eines ausgearbeiteten Verfassungsentwurfs;
• Verfassungsvorlagen, die aufgrund einer angenommenen allgemeinen Anregung ausgearbeitet wurden;
• direkte Gegenentwürfe der Bundesversammlung zu Volksinitiativen;
• Verfassungsbestimmungen, die zusammen mit einer Gesetzesvorlage beschlossen werden.

Die Bundesversammlung kann die Bundesverfassung nicht allein ändern. Auch eine politisch wenig umstrittene oder technisch erscheinende Anpassung muss Volk und Ständen vorgelegt werden.

Eine angenommene Verfassungsänderung tritt grundsätzlich mit der Zustimmung von Volk und Ständen in Kraft, sofern die Vorlage keinen anderen Zeitpunkt bestimmt.

Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit

Der Beitritt der Schweiz zu einer Organisation für kollektive Sicherheit erfordert ebenfalls das doppelte Mehr.

Organisationen für kollektive Sicherheit dienen der gemeinsamen Wahrung des Friedens und können ihre Mitglieder zu gemeinschaftlichen Sicherheitsmassnahmen verpflichten. Als typisches Beispiel einer solchen Organisation gilt die Organisation der Vereinten Nationen. Je nach rechtlicher Ausgestaltung kann auch der Beitritt zu einem militärischen Bündnissystem unter diese Bestimmung fallen.

Nicht jeder Beitritt zu einer internationalen Organisation untersteht dem obligatorischen Referendum. Für zahlreiche internationale Organisationen gilt lediglich das fakultative Staatsvertragsreferendum oder überhaupt kein Referendum. Entscheidend sind der Charakter der Organisation und die durch den Beitritt übernommenen Verpflichtungen.

Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften

Auch der Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft muss von Volk und Ständen angenommen werden.

Eine supranationale Gemeinschaft unterscheidet sich von einer gewöhnlichen internationalen Organisation dadurch, dass ihre Organe in bestimmten Bereichen verbindliche Entscheidungen treffen können, die unmittelbar oder mit besonderer Wirkung für die Mitgliedstaaten gelten. Die Mitgliedstaaten übertragen der Gemeinschaft damit einen Teil ihrer eigenen Entscheidungsbefugnisse.

Als wichtigstes Beispiel gilt die Europäische Union. Ein Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union würde deshalb zwingend ein obligatorisches Referendum mit Volks- und Ständemehr auslösen.

Die Beteiligung an einzelnen Programmen, Agenturen oder Abkommen einer supranationalen Gemeinschaft ist dagegen nicht automatisch einem Beitritt zur Gemeinschaft gleichgestellt.

Dringliche Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage

Ein dringlich erklärtes Bundesgesetz ohne verfassungsrechtliche Grundlage untersteht dem nachträglichen obligatorischen Referendum, wenn seine Geltungsdauer länger als ein Jahr ist.

Die Bundesversammlung kann ein Bundesgesetz für dringlich erklären und sofort in Kraft setzen, wenn zeitliche und sachliche Dringlichkeit bestehen. Für die Dringlicherklärung ist die Mehrheit aller Mitglieder jedes Rates erforderlich.

Fehlt für das Gesetz eine ausreichende Grundlage in der Bundesverfassung, darf es nur unter besonderen Bedingungen länger als ein Jahr gelten:

• Das Gesetz tritt unmittelbar nach dem Beschluss der Bundesversammlung in Kraft.
• Es muss innerhalb eines Jahres Volk und Ständen vorgelegt werden.
• Stimmen Volk und Stände zu, bleibt es bis zum Ende der vorgesehenen Geltungsdauer in Kraft.
• Wird es abgelehnt oder nicht rechtzeitig zur Abstimmung gebracht, tritt es ein Jahr nach seiner Annahme durch die Bundesversammlung ausser Kraft.

Es handelt sich um ein nachträgliches obligatorisches Referendum, weil die Abstimmung erst nach dem Inkrafttreten des Gesetzes erfolgt.

Ein in der Volksabstimmung abgelehntes dringliches Bundesgesetz darf nicht erneuert werden. Damit soll verhindert werden, dass die Behörden einen negativen Volksentscheid durch einen inhaltlich gleichartigen neuen Dringlichkeitsbeschluss umgehen.

Dringliches Bundesgesetz	Geltungsdauer	Referendum	Mehrheit
Mit Verfassungsgrundlage	Höchstens ein Jahr	Kein Referendum	–
Ohne Verfassungsgrundlage	Höchstens ein Jahr	Kein Referendum	–
Mit Verfassungsgrundlage	Mehr als ein Jahr	Nachträgliches fakultatives Referendum	Volksmehr
Ohne Verfassungsgrundlage	Mehr als ein Jahr	Nachträgliches obligatorisches Referendum	Volks- und Ständemehr

Obligatorisches Referendum des Volkes

Artikel 140 Absatz 2 der Bundesverfassung kennt drei Fälle, in denen eine Abstimmung zwingend durchgeführt wird, jedoch nur das Volksmehr erforderlich ist.

Diese Abstimmungen führen nicht unmittelbar zu einer neuen Verfassungsbestimmung. Sie entscheiden zunächst darüber, ob und in welche Richtung eine Verfassungsrevision ausgearbeitet werden soll.

Volksinitiative auf Totalrevision

100'000 Stimmberechtigte können innerhalb von 18 Monaten eine Totalrevision der Bundesverfassung verlangen. Eine solche Initiative enthält keinen vollständig ausgearbeiteten neuen Verfassungstext, sondern verlangt grundsätzlich die Erarbeitung einer neuen Bundesverfassung.

Das Begehren wird obligatorisch dem Volk vorgelegt. Für den ersten Entscheid genügt das Volksmehr. Stimmt die Mehrheit der Stimmenden zu, werden National- und Ständerat neu gewählt. Die neu zusammengesetzte Bundesversammlung arbeitet anschliessend eine neue Bundesverfassung aus.

Der endgültige Verfassungstext muss danach in einer zweiten Abstimmung von Volk und Ständen angenommen werden.

Allgemeine Anregung auf Teilrevision

Eine Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung kann als allgemeine Anregung formuliert werden. Dabei legt das Initiativkomitee ein politisches Ziel fest, ohne den genauen Wortlaut der neuen Verfassungsbestimmung vorzugeben.

Stimmt die Bundesversammlung der allgemeinen Anregung zu, arbeitet sie eine entsprechende Verfassungsvorlage aus. Diese wird anschliessend Volk und Ständen unterbreitet.

Lehnt die Bundesversammlung die allgemeine Anregung ab, muss zunächst das Volk darüber entscheiden. Nimmt das Volk die Initiative an, hat die Bundesversammlung eine Verfassungsvorlage im Sinn der Initiative auszuarbeiten. Der fertige Text benötigt danach das doppelte Mehr.

Uneinigkeit der Räte über eine Totalrevision

Nationalrat oder Ständerat können eine Totalrevision der Bundesverfassung beschliessen. Stimmen die beiden Räte nicht überein, wird die Frage, ob eine Totalrevision durchgeführt werden soll, dem Volk vorgelegt.

Stimmt das Volk zu, werden beide Räte neu gewählt und eine neue Verfassung wird ausgearbeitet. Der endgültige Text untersteht wiederum dem obligatorischen Referendum von Volk und Ständen.

Vorlage	Erste Abstimmung	Folge bei Zustimmung	Endgültige Abstimmung
Volksinitiative auf Totalrevision	Volksmehr	Neuwahl beider Räte und Ausarbeitung einer neuen Verfassung	Volks- und Ständemehr
Abgelehnte allgemeine Anregung auf Teilrevision	Volksmehr	Ausarbeitung einer Verfassungsvorlage	Volks- und Ständemehr
Uneinigkeit der Räte über eine Totalrevision	Volksmehr	Neuwahl beider Räte und Ausarbeitung einer neuen Verfassung	Volks- und Ständemehr

Volksmehr

Das Volksmehr ist erreicht, wenn die Zahl der gültigen Ja-Stimmen in der gesamten Schweiz grösser ist als die Zahl der gültigen Nein-Stimmen.

Leere und ungültige Stimmzettel werden bei der Berechnung des Mehrs nicht berücksichtigt. Es besteht kein Mindestquorum für die Stimmbeteiligung. Eine Vorlage kann deshalb unabhängig davon angenommen werden, wie gross der Anteil der teilnehmenden Stimmberechtigten ist.

Bei einer Vorlage, für die nur das Volksmehr erforderlich ist, entscheidet ausschliesslich das gesamtschweizerische Ergebnis. Die Resultate der einzelnen Kantone besitzen dabei keine zusätzliche rechtliche Wirkung.

Ständemehr

Das Ständemehr berücksichtigt den föderalistischen Aufbau der Schweiz. Bei einer Vorlage, die Volk und Ständen unterbreitet wird, zählt jeder Kanton zusätzlich zum gesamtschweizerischen Volksresultat mit einer Standesstimme.

Die Standesstimme richtet sich nach dem Abstimmungsergebnis im jeweiligen Kanton:

• Stimmt die Mehrheit der teilnehmenden Stimmberechtigten eines Kantons mit Ja, zählt die Standesstimme als Ja.
• Stimmt die Mehrheit mit Nein, zählt die Standesstimme als Nein.

Die 20 Kantone, die historisch als Vollkantone bezeichnet wurden, verfügen über je eine Standesstimme. Die sechs früher als Halbkantone bezeichneten Kantone verfügen über je eine halbe Standesstimme:

• Obwalden;
• Nidwalden;
• Basel-Stadt;
• Basel-Landschaft;
• Appenzell Ausserrhoden;
• Appenzell Innerrhoden.

Insgesamt bestehen damit 23 Standesstimmen. Für das Ständemehr sind mindestens 12 zustimmende Standesstimmen erforderlich.

Eine Verfassungsvorlage ist abgelehnt, wenn sie zwar das Volksmehr, nicht aber das Ständemehr erreicht. Dasselbe gilt, wenn eine Mehrheit der Kantone zustimmt, die Vorlage jedoch gesamtschweizerisch keine Mehrheit der gültigen Stimmen erhält.

Das doppelte Mehr verbindet damit zwei demokratische Grundsätze:

• das Prinzip der politischen Gleichheit der Stimmberechtigten;
• das Prinzip der Gleichberechtigung der Kantone im Bundesstaat.

Verhältnis zwischen Volks- und Ständemehr

Das Volksmehr und das Ständemehr werden getrennt berechnet. Die Stimmen eines Kantons werden beim Volksmehr vollständig mitgezählt. Zusätzlich bestimmt das kantonale Resultat die Standesstimme.

Dadurch besitzen Stimmberechtigte aus bevölkerungsarmen Kantonen beim Ständemehr rechnerisch ein grösseres Gewicht als jene aus bevölkerungsreichen Kantonen. Beim Volksmehr zählt dagegen jede Stimme gleich.

Die unterschiedliche Gewichtung ist eine Folge des schweizerischen Föderalismus. Sie soll gewährleisten, dass grundlegende Änderungen der staatlichen Ordnung nicht allein von den bevölkerungsreichsten Kantonen beschlossen werden können.

Kritiker sehen darin eine Bevorzugung kleinerer und häufig ländlicher Kantone. Befürworter betrachten das Ständemehr als notwendigen Schutz der kantonalen Eigenständigkeit und als Gegenstück zur gleichberechtigten Vertretung der Kantone im Ständerat.

Volksinitiative und Gegenentwurf

Die Bundesversammlung kann einer Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung einen direkten Gegenentwurf gegenüberstellen. Initiative und Gegenentwurf enthalten unterschiedliche Verfassungstexte und werden gleichzeitig zur Abstimmung gebracht.

Die Stimmberechtigten können:

• die Initiative annehmen oder ablehnen;
• den Gegenentwurf annehmen oder ablehnen;
• in der Stichfrage angeben, welche Vorlage gelten soll, falls beide angenommen werden.

Sowohl Initiative als auch direkter Gegenentwurf benötigen das Volks- und Ständemehr. Sind beide angenommen, entscheidet die Stichfrage darüber, welche Verfassungsänderung in Kraft tritt.

Ein indirekter Gegenentwurf ist dagegen gewöhnlich eine Änderung eines Bundesgesetzes. Er untersteht nicht allein wegen seiner Verbindung mit einer Volksinitiative dem obligatorischen Referendum. Je nach Erlassform kann dagegen das fakultative Referendum ergriffen werden.

Verfahren auf Bundesebene

Beschluss der Bundesversammlung

Behördliche Verfassungsänderungen werden von Nationalrat und Ständerat beraten. Beide Räte müssen demselben Wortlaut zustimmen. Der endgültige Text wird in der Form eines Bundesbeschlusses verabschiedet.

Der Bundesbeschluss enthält einen Hinweis darauf, dass die Vorlage Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet wird.

Bei einer Volksinitiative beschliesst die Bundesversammlung insbesondere:

• ob die Initiative gültig ist;
• ob sie zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird;
• ob ein direkter oder indirekter Gegenentwurf ausgearbeitet wird.

Die Empfehlung von Bundesrat und Parlament ist für die Stimmberechtigten nicht verbindlich.

Festlegung des Abstimmungstermins

Der Bundesrat bestimmt, welche Vorlagen an einem eidgenössischen Abstimmungstermin zur Abstimmung gelangen. Er legt dies grundsätzlich mindestens vier Monate vor dem Urnengang fest.

Pro Jahr sind bis zu vier ordentliche eidgenössische Abstimmungssonntage vorgesehen. An einem Termin können mehrere eidgenössische, kantonale und kommunale Vorlagen gleichzeitig behandelt werden.

Abstimmungsunterlagen

Die Stimmberechtigten erhalten vor der Abstimmung die Stimmzettel und Erläuterungen zu den Vorlagen. Das sogenannte Abstimmungsbüchlein des Bundesrates enthält üblicherweise:

• eine Zusammenfassung der Vorlage;
• die Ausgangslage;
• den beschlossenen Verfassungs- oder Erlasstext;
• die Argumente von Bundesrat und Parlament;
• bei Volksinitiativen die Argumente des Initiativkomitees;
• die Abstimmungsempfehlungen von Bundesrat und Parlament.

Die Abstimmungsinformationen werden von der Bundeskanzlei vorbereitet und in den Amtssprachen veröffentlicht.

Durchführung und Ergebnis

Die Kantone organisieren die Stimmabgabe und zählen die Stimmen aus. Die Bundeskanzlei sammelt die kantonalen Ergebnisse und ermittelt das gesamtschweizerische Resultat.

Möglich sind je nach Kanton und persönlicher Situation:

• briefliche Stimmabgabe;
• persönliche Stimmabgabe an der Urne;
• vorzeitige Stimmabgabe;
• in einzelnen Kantonen versuchsweise elektronische Stimmabgabe.

Nach dem Abstimmungssonntag werden zunächst provisorische Ergebnisse veröffentlicht. Das endgültige Resultat wird nach den kantonalen Feststellungen vom Bundesrat validiert.

Vorgängiges und nachträgliches Referendum

Die meisten obligatorischen Referenden sind vorgängig. Die Vorlage tritt erst in Kraft, wenn die erforderliche Mehrheit zugestimmt hat.

Dies gilt insbesondere für:

• Verfassungsänderungen;
• ausgearbeitete Volksinitiativen;
• direkte Gegenentwürfe;
• den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit;
• den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften.

Das nachträgliche obligatorische Referendum bildet eine Ausnahme. Es kommt bei dringlichen Bundesgesetzen ohne Verfassungsgrundlage mit einer Geltungsdauer von mehr als einem Jahr zur Anwendung. Das Gesetz gilt bereits, während die Abstimmung vorbereitet wird.

Die nachträgliche Abstimmung soll einerseits rasches staatliches Handeln in einer ausserordentlichen Situation ermöglichen und andererseits verhindern, dass sich die Behörden während längerer Zeit ohne Zustimmung von Volk und Ständen über die verfassungsmässige Kompetenzordnung hinwegsetzen.

Staatsverträge

Nicht jeder völkerrechtliche Vertrag untersteht dem obligatorischen Referendum. Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b der Bundesverfassung erfasst ausdrücklich nur den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften.

Andere Staatsverträge unterstehen dem fakultativen Referendum, wenn sie:

• unbefristet und unkündbar sind;
• den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen;
• wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten;
• zu ihrer Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordern.

Weniger weitreichende Staatsverträge können ohne Volksabstimmung genehmigt oder im Rahmen gesetzlicher Zuständigkeiten vom Bundesrat abgeschlossen werden.

Obligatorisches Staatsvertragsreferendum sui generis

In der politischen und staatsrechtlichen Diskussion wird seit längerem die Frage behandelt, ob besonders bedeutende Staatsverträge auch dann Volk und Ständen vorgelegt werden dürfen oder müssen, wenn sie nicht ausdrücklich unter Artikel 140 der Bundesverfassung fallen.

Dieses nicht ausdrücklich geregelte Verfahren wird als:

• obligatorisches Staatsvertragsreferendum sui generis;
• ausserordentliches obligatorisches Referendum;
• ungeschriebenes obligatorisches Staatsvertragsreferendum

bezeichnet.

In der Vergangenheit wurden drei bedeutende internationale Vorlagen ausserhalb einer eindeutigen ausdrücklichen Verfassungsgrundlage dem Volks- und Ständemehr unterstellt:

Jahr	Vorlage	Ergebnis
1920	Beitritt der Schweiz zum Völkerbund	Angenommen
1972	Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft	Angenommen
1992	Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum	Abgelehnt

Beim EWR-Abkommen vertrat der Bundesrat die Auffassung, dass es sich formal nicht um einen Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft handle. Aufgrund der ausserordentlichen politischen, wirtschaftlichen und institutionellen Bedeutung wurde die Vorlage dennoch Volk und Ständen unterbreitet.

Ob ein solches Referendum unter der geltenden Bundesverfassung zulässig ist, ist umstritten. Das Bundesamt für Justiz kam 2024 zum Schluss, dass Artikel 140 die obligatorischen Staatsvertragsreferenden abschliessend regle und für ein Referendum sui generis keine hinreichende Grundlage im Gewohnheitsrecht bestehe.

Ein Teil der Staatsrechtslehre vertritt dagegen die Ansicht, Verträge mit einer Bedeutung auf Verfassungsstufe müssten oder dürften dem doppelten Mehr unterstellt werden. Die Frage besitzt insbesondere bei umfassenden institutionellen Abkommen mit der Europäischen Union politische Bedeutung.

Entwicklung auf Bundesebene

Bundesverfassung von 1848

Das obligatorische Verfassungsreferendum besteht seit der Gründung des schweizerischen Bundesstaates im Jahr 1848. Die erste Bundesverfassung bestimmte, dass Verfassungsrevisionen der Zustimmung des Volkes und der Kantone bedurften.

Die obligatorische Volksabstimmung sollte der neuen Bundesordnung eine besondere demokratische Legitimation verleihen. Gleichzeitig sicherte das Ständemehr die Stellung der Kantone im neu geschaffenen Bundesstaat.

Die Bundesverfassung von 1848 kannte noch kein allgemeines fakultatives Gesetzesreferendum. Bundesgesetze konnten daher grundsätzlich ohne Volksabstimmung beschlossen werden.

Totalrevision von 1874

Mit der totalrevidierten Bundesverfassung von 1874 wurden die Volksrechte erweitert. Neu konnten 30'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone gegen Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse das fakultative Referendum verlangen.

Das obligatorische Referendum für Verfassungsänderungen blieb bestehen. Seither bilden obligatorisches Verfassungsreferendum und fakultatives Gesetzesreferendum die beiden wichtigsten Formen der eidgenössischen Referendumsdemokratie.

Einführung der Volksinitiative

1891 wurde die eidgenössische Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung eingeführt. Damit konnten Stimmberechtigte erstmals eine konkrete Teiländerung der Bundesverfassung verlangen.

Ausgearbeitete Initiativtexte werden seitdem obligatorisch Volk und Ständen vorgelegt. Die Volksinitiative und das obligatorische Verfassungsreferendum sind deshalb verfahrensrechtlich eng miteinander verbunden.

Neuordnung des Notrechts 1949

Während der beiden Weltkriege und der Zwischenkriegszeit erliess der Bund zahlreiche dringliche Beschlüsse. Ein Teil dieser Erlasse entzog sich über längere Zeit der Volksabstimmung.

1949 nahmen Volk und Stände die Volksinitiative «Rückkehr zur direkten Demokratie» an. Die Verfassungsänderung führte unter anderem das nachträgliche obligatorische Referendum für dringliche Erlasse ohne Verfassungsgrundlage und mit einer Geltungsdauer von mehr als einem Jahr ein.

Die Regelung war eine Reaktion auf das Vollmachtenregime und sollte gewährleisten, dass längerfristiges Notrecht demokratisch legitimiert wird.

Erweiterung von 1977

1977 wurde das obligatorische Referendum auf den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit und zu supranationalen Gemeinschaften erweitert.

Gleichzeitig wurde das fakultative Staatsvertragsreferendum neu geordnet. Die Änderung trug der wachsenden Bedeutung internationaler Organisationen und völkerrechtlicher Verträge für die schweizerische Rechtsordnung Rechnung.

Bundesverfassung von 1999

Die geltende Bundesverfassung wurde am 18. April 1999 von Volk und Ständen angenommen und trat am 1. Januar 2000 in Kraft.

Sie fasste die unterschiedlichen Formen des obligatorischen Referendums in Artikel 140 zusammen. Die Grundstruktur des früheren Rechts wurde dabei weitgehend übernommen und systematischer dargestellt.

Jahr	Entwicklung
1848	Einführung des obligatorischen Verfassungsreferendums im neuen Bundesstaat
1874	Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums
1891	Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung
1920	Abstimmung von Volk und Ständen über den Beitritt zum Völkerbund
1949	Einführung des obligatorischen Referendums für länger geltendes Dringlichkeitsrecht ohne Verfassungsgrundlage
1972	Obligatorische Abstimmung über das Freihandelsabkommen mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
1977	Einführung des obligatorischen Referendums für den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit und supranationalen Gemeinschaften
1992	Obligatorische Abstimmung über den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum
1999	Annahme der geltenden Bundesverfassung mit Artikel 140

Obligatorisches Referendum in den Kantonen

Jeder Kanton verfügt über eine eigene demokratische Verfassung. Nach Artikel 51 der Bundesverfassung muss eine Kantonsverfassung vom Volk angenommen werden und revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten dies verlangt.

Kantonale Verfassungen und ihre Änderungen unterstehen daher grundsätzlich dem obligatorischen Referendum. Die Einzelheiten ergeben sich aus dem jeweiligen kantonalen Recht.

Viele Kantone kennen darüber hinaus weitere Formen des obligatorischen Referendums:

• obligatorisches Gesetzesreferendum;
• obligatorisches Finanzreferendum;
• obligatorisches Steuerreferendum;
• obligatorisches Konkordatsreferendum;
• obligatorisches Referendum über Gebietsänderungen;
• obligatorische Abstimmung über grundlegende Planungsbeschlüsse.

Die Regelungen unterscheiden sich erheblich. In manchen Kantonen müssen alle Gesetze zur Abstimmung gebracht werden. In anderen Kantonen unterstehen Gesetze nur dem fakultativen Referendum.

Beim Finanzreferendum werden Ausgabenbeschlüsse automatisch zur Abstimmung gebracht, wenn sie einen verfassungs- oder gesetzlich festgelegten Betrag überschreiten. Häufig bestehen unterschiedliche Schwellenwerte für einmalige und wiederkehrende Ausgaben.

Auf kantonaler Ebene ist in der Regel nur das kantonale Volksmehr erforderlich. Ein dem eidgenössischen Ständemehr entsprechendes zusätzliches Bezirks- oder Gemeindemehr ist unüblich, kann aber in besonderen kantonalen Regelungen vorgesehen sein.

Obligatorisches Referendum in den Gemeinden

Auch Gemeinden können obligatorische Referenden kennen. Die Rechtsgrundlage befindet sich im kantonalen Gemeinderecht, in der Gemeindeordnung oder in einer kommunalen Verfassung.

Automatisch zur Abstimmung gelangen können beispielsweise:

• Änderungen der Gemeindeordnung;
• Zusammenschlüsse von Gemeinden;
• grössere Bau- und Investitionskredite;
• Änderungen des Steuerfusses;
• Verkauf oder Erwerb bedeutender Grundstücke;
• Auslagerungen kommunaler Aufgaben;
• grundlegende Änderungen der Gemeindeorganisation.

In Gemeinden mit Gemeindeversammlung werden solche Geschäfte häufig direkt an der Versammlung entschieden. In Parlamentsgemeinden kann eine Urnenabstimmung vorgeschrieben sein.

Die kantonale Vielfalt führt dazu, dass eine vergleichbare Ausgabe in einer Gemeinde obligatorisch zur Urnenabstimmung gelangt, in einer anderen von der Gemeindeversammlung oder vom Gemeindeparlament beschlossen wird und in einer dritten nur dem fakultativen Referendum untersteht.

Politische Funktion

Das obligatorische Referendum erfüllt mehrere Funktionen.

Demokratische Legitimation

Grundlegende Änderungen der staatlichen Ordnung können nicht allein von Parlament und Regierung beschlossen werden. Die Stimmberechtigten besitzen das letzte Wort.

Dies verleiht der Bundesverfassung eine besonders starke demokratische Legitimation. Jede ihrer Bestimmungen wurde entweder ausdrücklich von Volk und Ständen angenommen oder war Teil einer als Ganzes angenommenen Verfassung.

Schutz des Föderalismus

Das Ständemehr schützt die Kantone vor einer ausschliesslichen Dominanz der bevölkerungsreichen Landesteile. Verfassungsänderungen benötigen eine geografisch breitere Zustimmung.

Der Mechanismus entspricht der Zweikammerstruktur der Bundesversammlung, in der der Nationalrat die Bevölkerung und der Ständerat die Kantone vertritt.

Begrenzung staatlicher Macht

Das obligatorische Referendum setzt der Verfassungsgebung durch die Behörden eine direkte demokratische Grenze. Parlament und Regierung können ihre Kompetenzen nicht eigenständig durch eine Verfassungsänderung erweitern.

Auch das nachträgliche Referendum über Dringlichkeitsrecht verhindert, dass sich die Bundesversammlung dauerhaft auf nicht verfassungsmässige Notkompetenzen stützt.

Förderung des politischen Ausgleichs

Da Verfassungsvorlagen sowohl eine gesamtschweizerische Mehrheit als auch eine Mehrheit der Kantone benötigen, versuchen Bundesrat und Parlament häufig, breit abgestützte Lösungen auszuarbeiten.

Die Aussicht auf eine obligatorische Abstimmung beeinflusst damit bereits das parlamentarische Verfahren. Parteien, Kantone, Verbände und weitere Interessengruppen werden häufig frühzeitig in die Vorbereitung einer Vorlage einbezogen.

Kritik und Diskussion

Unterschiedliches Gewicht der Standesstimmen

Das Ständemehr verleiht den Stimmen kleiner Kantone rechnerisch ein grösseres Gewicht. Eine Standesstimme des Kantons Uri wird von wesentlich weniger Einwohnern bestimmt als die Standesstimme des Kantons Zürich.

Kritiker sehen darin eine Abweichung vom Grundsatz «eine Person, eine Stimme». Befürworter weisen darauf hin, dass das Ständemehr nicht das Volksmehr ersetzt, sondern als zweite föderalistische Voraussetzung hinzutritt.

Blockierung durch eine Minderheit

Eine Vorlage kann trotz gesamtschweizerischer Mehrheit am Ständemehr scheitern. Theoretisch kann eine Minderheit der Bevölkerung, die in genügend Kantonen die Mehrheit stellt, eine Verfassungsänderung verhindern.

Dies wird teilweise als konservative Wirkung des Systems bezeichnet. Gleichzeitig ist genau diese erschwerte Änderbarkeit ein Zweck des obligatorischen Verfassungsreferendums.

Komplexität der Vorlagen

Verfassungsänderungen können technisch und rechtlich anspruchsvoll sein. Stimmberechtigte müssen teilweise über Vorlagen entscheiden, deren Auswirkungen erst im Zusammenspiel mit Gesetzen und Verordnungen erkennbar werden.

Bundesrat und Parlament versuchen dies mit Abstimmungserläuterungen, öffentlichen Debatten und Informationsangeboten auszugleichen.

Verfassungsstufe politischer Anliegen

Da auf Bundesebene nur Verfassungsänderungen durch eine Volksinitiative verlangt werden können, gelangen zahlreiche politische Detailfragen in die Bundesverfassung. Jede solche Initiative löst bei Zustandekommen eine obligatorische Abstimmung aus.

Dies führt zu einer vergleichsweise ausführlichen Bundesverfassung, die neben grundlegenden Staatsprinzipien auch konkrete Sachregelungen enthält.

Staatsverträge mit Verfassungscharakter

Umstritten bleibt, ob besonders weitreichende internationale Verträge auch ohne ausdrückliche Verfassungsgrundlage dem obligatorischen Referendum unterstellt werden sollen.

Eine Ausweitung könnte die demokratische und föderalistische Legitimation bedeutender aussenpolitischer Entscheide stärken. Dagegen wird eingewandt, dass die Voraussetzungen des Referendums klar vorhersehbar sein müssen und nicht im politischen Ermessen der Bundesversammlung liegen dürfen.

Abgrenzung zum Plebiszit

Das obligatorische Referendum wird gelegentlich allgemein als Plebiszit bezeichnet. Im schweizerischen Staatsrecht sind die Begriffe jedoch nicht gleichbedeutend.

Ein Plebiszit kann eine von der Regierung oder einer politischen Führung angesetzte Abstimmung sein, deren Zeitpunkt und Gegenstand weitgehend von der Behörde bestimmt werden. Ein Referendum beruht dagegen auf klar festgelegten verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten.

Die Bundesversammlung kann nicht beliebig beschliessen, eine politische Frage unverbindlich oder mit frei bestimmter Mehrheitsregel dem Volk vorzulegen. Eine eidgenössische Volksabstimmung benötigt eine Grundlage in der Bundesverfassung oder in einem darauf gestützten Gesetz.

Das obligatorische Referendum ist damit kein ausserordentliches Instrument der Regierung, sondern ein dauerhaft geregelter Bestandteil der schweizerischen Verfassungsordnung.

Bedeutung

Das obligatorische Referendum gehört zusammen mit dem fakultativen Referendum und der Volksinitiative zu den wichtigsten Instrumenten der schweizerischen direkten Demokratie.

Es gewährleistet, dass die Grundordnung des Bundes nur mit Zustimmung der Bevölkerung und der Kantone geändert werden kann. Gleichzeitig verbindet das doppelte Mehr demokratische Mehrheitsentscheidung und föderalistischen Minderheitenschutz.

Die Wirkung des Instruments beschränkt sich nicht auf die Abstimmung selbst. Bereits während der Ausarbeitung einer Verfassungsvorlage müssen die Behörden berücksichtigen, dass eine breite gesellschaftliche und geografische Zustimmung notwendig ist.

Auf kantonaler und kommunaler Ebene erweitert das obligatorische Referendum die direkte Mitwirkung teilweise auf Gesetze, Steuern, Ausgaben und wichtige Infrastrukturprojekte. Die konkrete Ausgestaltung spiegelt die grosse verfassungsrechtliche Vielfalt der Schweizer Kantone und Gemeinden wider.

Siehe auch

• Fakultatives Referendum
• Volksinitiative in der Schweiz
• Direkte Demokratie in der Schweiz
• Volksabstimmungen in der Schweiz
• Ständemehr
• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
• Bundesversammlung
• Politische Rechte in der Schweiz
• Staatsvertragsreferendum
• Finanzreferendum

Literatur

• Giovanni Biaggini: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Kommentar. 2. Auflage. Orell Füssli, Zürich 2017.
• Andreas Auer: Staatsrecht der schweizerischen Kantone. Stämpfli, Bern 2016.
• Andreas Kley: Verfassungsgeschichte der Neuzeit. Grossbritannien, die USA, Frankreich, Deutschland und die Schweiz. 4. Auflage. Stämpfli, Bern 2020.
• Pierre Tschannen: Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft. 5. Auflage. Stämpfli, Bern 2021.
• Bernhard Ehrenzeller, Benjamin Schindler, Rainer J. Schweizer, Klaus A. Vallender (Hrsg.): Die schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 4. Auflage. Dike und Schulthess, Zürich 2023.

Weblinks

• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
• Informationen der Bundesversammlung zu den Referenden
• Informationen zum Referendum auf ch.ch
• Informationen zu Volksmehr und Ständemehr
• Volksabstimmungen bei der Bundeskanzlei
• Faktenblatt Referendum des Schweizer Parlaments
• Analyse des Bundesamtes für Justiz zum Staatsvertragsreferendum

Einzelnachweise

Wikimedia Commons: Medien zu Obligatorisches Referendum