Fakultatives Referendum

Fakultatives Referendum
Staatspolitisches Instrument	Referendum
Ebene	Bund, Kantone und Gemeinden
Rechtsgrundlage auf Bundesebene	Art. 141 und 142 der Bundesverfassung
Erforderliche Unterstützung	50'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone
Sammel- und Einreichungsfrist	100 Tage
Entscheid in der Abstimmung	Einfaches Volksmehr
Auf Bundesebene eingeführt	1874
Formen	Volksreferendum und Kantonsreferendum
Zuständige Bundesbehörde	Bundeskanzlei

Das fakultative Referendum ist ein Instrument der direkten Demokratie in der Schweiz. Es ermöglicht den Stimmberechtigten oder einer bestimmten Anzahl von Kantonen, eine Volksabstimmung über ein bereits vom Parlament beschlossenes Gesetz oder einen anderen referendumspflichtigen Erlass zu verlangen.

Auf Bundesebene kommt eine Referendumsabstimmung zustande, wenn innerhalb von 100 Tagen nach der amtlichen Veröffentlichung eines Erlasses mindestens 50'000 gültige Unterschriften von Stimmberechtigten eingereicht werden oder acht Kantone eine Abstimmung verlangen. Anders als beim obligatorischen Referendum findet die Abstimmung nicht automatisch statt, sondern nur, wenn das Referendum tatsächlich verlangt wird.

In der eidgenössischen Abstimmung genügt das einfache Volksmehr. Die Vorlage ist angenommen, wenn mehr gültige Ja- als Nein-Stimmen abgegeben werden. Ein Ständemehr ist beim fakultativen Referendum nicht erforderlich.

Der Begriff fakultativ bedeutet in diesem Zusammenhang nicht, dass die Teilnahme an der Abstimmung freiwillig wäre. Gemeint ist vielmehr, dass die Durchführung der Abstimmung von einem entsprechenden Begehren abhängt.

Funktion

Das fakultative Referendum ist vor allem ein Kontroll- und Vetoinstrument. Während die eidgenössische Volksinitiative den Stimmberechtigten ermöglicht, eine Änderung der Bundesverfassung vorzuschlagen, richtet sich das Referendum gegen einen bereits gefassten Beschluss der Bundesversammlung.

Die Stimmberechtigten können mit einem Referendum nicht verlangen, dass der umstrittene Erlass nach ihren Vorstellungen geändert wird. Sie entscheiden in der Volksabstimmung ausschliesslich darüber, ob die vom Parlament verabschiedete Vorlage angenommen oder abgelehnt wird.

Das fakultative Referendum erfüllt mehrere Funktionen:

• Kontrolle parlamentarischer Entscheidungen;
• Beteiligung der Bevölkerung an der Gesetzgebung;
• Schutz politischer Minderheiten;
• öffentliche Diskussion umstrittener Vorlagen;
• Legitimation wichtiger gesetzgeberischer Entscheidungen;
• Berücksichtigung kantonaler Interessen;
• Förderung breit abgestützter parlamentarischer Kompromisse.

Da Parteien, Verbände und andere Organisationen mit einem Referendum drohen können, beeinflusst das Instrument die Gesetzgebung bereits vor einer möglichen Abstimmung. Parlament und Bundesrat versuchen deshalb häufig, Vorlagen so auszugestalten, dass sie von möglichst breiten politischen und gesellschaftlichen Kreisen getragen werden.

Rechtsgrundlagen

Das fakultative Referendum auf Bundesebene ist hauptsächlich in Artikel 141 der Bundesverfassung geregelt. Weitere Verfahrensvorschriften enthält das Bundesgesetz über die politischen Rechte.

Artikel 141 der Bundesverfassung bestimmt sowohl das erforderliche Quorum als auch die Arten von Erlassen, gegen die ein Referendum ergriffen werden kann. Artikel 142 regelt die erforderlichen Mehrheiten in eidgenössischen Volksabstimmungen.

Von Bedeutung sind ausserdem:

• Artikel 140 über das obligatorische Referendum;
• Artikel 141a über die Umsetzung völkerrechtlicher Verträge;
• Artikel 165 über dringliche Bundesgesetze;
• das Parlamentsgesetz;
• das Publikationsgesetz;
• die Verordnung über die politischen Rechte.

Die Kantone regeln ihre eigenen Referendumsrechte in den Kantonsverfassungen und kantonalen Gesetzen. Auf kommunaler Ebene gelten das jeweilige kantonale Recht sowie die Gemeindeordnungen.

Referendumsfähige Erlasse

Nicht jeder Beschluss einer Bundesbehörde kann mit einem fakultativen Referendum angefochten werden. Die Bundesverfassung nennt bestimmte Erlassarten, die dem Referendum unterstehen.

Bundesgesetze

Alle ordentlichen Bundesgesetze unterstehen dem fakultativen Referendum. Dies gilt sowohl für vollständig neue Gesetze als auch für Änderungen oder Aufhebungen bestehender Bundesgesetze.

Ob ein Gesetz politisch oder wirtschaftlich besonders bedeutend ist, spielt für die Referendumspflicht grundsätzlich keine Rolle. Auch eine vergleichsweise kleine Änderung eines Bundesgesetzes kann Gegenstand eines Referendums sein.

Verordnungen des Bundesrates oder der Bundesversammlung unterstehen dagegen grundsätzlich nicht dem fakultativen Referendum. Sie dienen meist der näheren Ausführung von Gesetzen und werden nicht in der Form eines referendumspflichtigen Bundesgesetzes beschlossen.

Dringliche Bundesgesetze

Die Bundesversammlung kann ein Bundesgesetz für dringlich erklären und sofort in Kraft setzen. Dazu ist die Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder beider Parlamentskammern erforderlich. Ein dringliches Bundesgesetz muss zeitlich befristet sein.

Besitzt ein dringliches Bundesgesetz eine Verfassungsgrundlage und gilt es länger als ein Jahr, untersteht es dem nachträglichen fakultativen Referendum. Das Gesetz ist in diesem Fall bereits in Kraft, während die Unterschriften gesammelt und die Abstimmung vorbereitet werden.

Kommt das Referendum zustande, muss die Abstimmung innerhalb eines Jahres nach der Annahme des Gesetzes durch die Bundesversammlung stattfinden. Wird das Gesetz vom Volk abgelehnt oder findet die Abstimmung nicht rechtzeitig statt, tritt es ein Jahr nach seiner Annahme ausser Kraft.

Ein dringliches Bundesgesetz ohne ausreichende Verfassungsgrundlage, das länger als ein Jahr gelten soll, untersteht nicht dem fakultativen, sondern dem nachträglichen obligatorischen Referendum. Dafür ist die Zustimmung von Volk und Ständen erforderlich.

Dringliche Bundesgesetze mit einer Geltungsdauer von höchstens einem Jahr unterstehen grundsätzlich keinem Referendum.

Bundesbeschlüsse

Bundesbeschlüsse unterstehen dem fakultativen Referendum, wenn die Bundesverfassung oder ein Bundesgesetz dies ausdrücklich vorsieht. Bundesbeschlüsse enthalten grundsätzlich keine allgemeinverbindlichen rechtsetzenden Normen, können aber wichtige staatliche Einzelentscheidungen betreffen.

Referendumspflichtig können beispielsweise sein:

• bestimmte Grundsatz- und Planungsbeschlüsse von grosser Tragweite;
• Beschlüsse über Gebietsveränderungen zwischen Kantonen;
• bestimmte Beschlüsse über die Eisenbahninfrastruktur;
• Rahmenbewilligungen für Kernanlagen;
• gesetzlich bezeichnete Beschlüsse zum Finanz- und Lastenausgleich;
• bestimmte Entscheide über interkantonale Verträge.

Einfache Bundesbeschlüsse unterstehen grundsätzlich keinem Referendum. Zu ihnen gehören unter anderem Beschlüsse über den Bundeshaushalt, Geschäftsberichte, einzelne Verpflichtungskredite oder die Genehmigung nicht referendumspflichtiger Staatsverträge.

Völkerrechtliche Verträge

Bestimmte völkerrechtliche Verträge werden dem fakultativen Staatsvertragsreferendum unterstellt. Dies gilt für Verträge, die:

1. unbefristet und unkündbar sind;
2. den Beitritt der Schweiz zu einer internationalen Organisation vorsehen;
3. wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten;
4. für ihre Umsetzung den Erlass oder die Änderung von Bundesgesetzen erfordern.

Die Bundesversammlung kann auch weitere völkerrechtliche Verträge freiwillig dem fakultativen Referendum unterstellen.

Nicht darunter fällt der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften. Ein solcher Beitritt untersteht dem obligatorischen Referendum und benötigt deshalb die Zustimmung von Volk und Ständen.

Nach Artikel 141a der Bundesverfassung können Verfassungs- oder Gesetzesänderungen, die unmittelbar der Umsetzung eines Staatsvertrags dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden. Vertrag und Umsetzungsvorschriften werden dann gemeinsam zur Abstimmung gestellt.

Volksreferendum

Das von Stimmberechtigten verlangte fakultative Referendum wird als Volksreferendum bezeichnet. Es ist die in der Praxis häufigste Form des eidgenössischen fakultativen Referendums.

Um eine Abstimmung herbeizuführen, müssen innerhalb der Referendumsfrist mindestens 50'000 gültige Unterschriften gesammelt und fristgerecht bei der Bundeskanzlei eingereicht werden.

Eine Referendumskampagne wird häufig von einem Komitee organisiert. Ein solches Komitee kann unter anderem aus folgenden Akteuren bestehen:

• politischen Parteien;
• Wirtschafts- und Berufsverbänden;
• Gewerkschaften;
• Umwelt- oder Konsumentenorganisationen;
• gesellschaftlichen Interessengruppen;
• einzelnen Parlamentarierinnen und Parlamentariern;
• Bürgergruppen;
• betroffenen Unternehmen oder Organisationen.

Grundsätzlich kann jede Person oder Organisation eine Unterschriftensammlung organisieren. Für das Zustandekommen zählen jedoch ausschliesslich Unterschriften von Personen, die in eidgenössischen Angelegenheiten stimmberechtigt sind.

Kantonsreferendum

Eine eidgenössische Volksabstimmung kann auch von mindestens acht Kantonen verlangt werden. Diese Form wird als Kantonsreferendum oder Standesreferendum bezeichnet.

Welches kantonale Organ über die Ergreifung des Referendums entscheidet, richtet sich nach dem Recht des jeweiligen Kantons. Fehlen besondere kantonale Bestimmungen, fällt der Entscheid grundsätzlich dem Kantonsparlament zu.

Die Kantone müssen ihre Begehren innerhalb derselben Frist von 100 Tagen einreichen, die auch für das Volksreferendum gilt. Für das Quorum zählen die Kantone unabhängig von der Grösse ihrer Bevölkerung.

Das Kantonsreferendum ist in der Praxis selten. Bis 2026 kamen auf Bundesebene zwei Kantonsreferenden zustande:

Erlass	Jahr des Zustandekommens	Beteiligte Kantone	Abstimmung	Ergebnis
Steuerpaket 2001	2003	11 Kantone	16. Mai 2004	Vom Volk abgelehnt
Bundesgesetz über die Individualbesteuerung	2025	10 Kantone	8. März 2026	Vom Volk angenommen

Das Kantonsreferendum gegen das Steuerpaket von 2003 war das erste erfolgreiche Kantonsreferendum seit der Einführung dieses Rechts im Jahr 1874. Parallel dazu kam auch ein Volksreferendum mit 57'658 gültigen Unterschriften zustande.

Das zweite Kantonsreferendum richtete sich 2025 gegen das Bundesgesetz über die Individualbesteuerung. Es wurde von den Kantonen Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Aargau, Thurgau und Wallis getragen. Die Stimmberechtigten nahmen das Gesetz am 8. März 2026 mit 54,23 Prozent Ja-Stimmen an.

Das Beispiel zeigt, dass das Zustandekommen eines Referendums nicht automatisch zur Aufhebung des angefochtenen Erlasses führt. Die endgültige Entscheidung liegt beim Stimmvolk.

Verfahren

Beschluss des Parlaments

Am Anfang steht ein referendumspflichtiger Beschluss der Bundesversammlung. Nationalrat und Ständerat müssen dem gleichen Erlasstext zugestimmt haben. Beide Räte führen am Ende der parlamentarischen Beratungen eine Schlussabstimmung durch.

Der verabschiedete Erlass wird anschliessend im Bundesblatt veröffentlicht. Die Veröffentlichung enthält den vollständigen Erlasstext und das Datum, an dem die Referendumsfrist abläuft.

Beginn der Referendumsfrist

Die Frist beträgt 100 Tage ab der amtlichen Veröffentlichung. Sie kann nicht verlängert werden. Innerhalb dieser Zeit müssen die Unterschriften:

• gesammelt;
• den zuständigen Gemeinden zur Prüfung vorgelegt;
• mit einer Stimmrechtsbescheinigung versehen;
• bei der Bundeskanzlei eingereicht werden.

Die Frist umfasst somit nicht nur die eigentliche Sammlung, sondern auch die administrative Prüfung der Unterschriften. Referendumskomitees reichen Unterschriftenbogen deshalb häufig laufend bei den Gemeinden ein.

Unterschriftensammlung

Die Unterschriften müssen auf gesetzeskonformen Unterschriftenbogen abgegeben werden. Die unterzeichnende Person bestätigt, dass sie eine Volksabstimmung über den bezeichneten Erlass verlangt.

Für jede Unterschrift müssen die gesetzlich verlangten Angaben vorhanden sein. Die Person muss das eidgenössische Stimmrecht besitzen und darf dasselbe Referendumsbegehren nur einmal unterzeichnen.

Eine Unterschrift kann ungültig sein, wenn:

• die unterzeichnende Person nicht stimmberechtigt ist;
• erforderliche Angaben fehlen oder nicht eindeutig sind;
• die Unterschrift nicht fristgerecht bescheinigt oder eingereicht wird;
• dieselbe Person mehrfach unterschrieben hat;
• der verwendete Unterschriftenbogen nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht.

Das Sammeln von mehr als 50'000 Unterschriften ist üblich, da bei der Prüfung ein Teil der Unterschriften als ungültig erklärt werden kann.

Stimmrechtsbescheinigung

Die Gemeinden prüfen anhand ihrer Stimmregister, ob die unterzeichnenden Personen stimmberechtigt sind. Sie bescheinigen anschliessend die Zahl der gültigen Unterschriften auf den eingereichten Bogen.

Die Stimmrechtsbescheinigung ist ein wesentliches Element der Kontrolle. Sie verhindert, dass Unterschriften nicht stimmberechtigter oder nicht eindeutig identifizierbarer Personen für das erforderliche Quorum gezählt werden.

Einreichung bei der Bundeskanzlei

Die bescheinigten Unterschriftenbogen müssen spätestens am letzten Tag der Referendumsfrist bei der Bundeskanzlei eintreffen. Das Datum des Poststempels genügt grundsätzlich nicht, wenn die Unterlagen erst nach Ablauf der Frist eintreffen.

Die Bundeskanzlei zählt und kontrolliert die eingereichten Unterschriften. Sind mindestens 50'000 davon gültig, erklärt sie das Referendum durch eine Verfügung als zustande gekommen. Das Ergebnis wird im Bundesblatt veröffentlicht.

Werden weniger als 50'000 gültige Unterschriften festgestellt, kommt keine Volksabstimmung zustande. Der Erlass kann anschliessend nach den dafür vorgesehenen Regeln in Kraft gesetzt werden.

Festsetzung der Abstimmung

Nach dem Zustandekommen des Referendums bestimmt der Bundesrat den Abstimmungstermin. Eidgenössische Volksabstimmungen finden grundsätzlich an den im Voraus festgelegten Abstimmungssonntagen statt.

Vor der Abstimmung erhalten die Stimmberechtigten die Abstimmungsunterlagen. Dazu gehören:

• der Stimmzettel;
• der Wortlaut der Vorlage;
• die Erläuterungen des Bundesrates;
• die Empfehlung von Bundesrat und Parlament;
• die Argumente des Referendumskomitees;
• Hinweise zur brieflichen und persönlichen Stimmabgabe.

Die Abstimmungsfrage lautet in der Regel, ob die Stimmberechtigten die betreffende Gesetzesänderung oder den Bundesbeschluss annehmen wollen.

Wirkung des Referendums

Vorgängiges Referendum

Bei ordentlichen Bundesgesetzen besitzt das Referendum eine aufschiebende Wirkung. Der Erlass tritt grundsätzlich nicht in Kraft, bevor:

• die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen ist;
• ein ergriffenes Referendum nicht zustande gekommen ist;
• oder die Vorlage in der Volksabstimmung angenommen wurde.

Wird das Gesetz in der Volksabstimmung abgelehnt, tritt es nicht in Kraft. Das bisherige Recht bleibt bestehen.

Wird die Vorlage angenommen, setzt der Bundesrat den Erlass nach den gesetzlichen Vorgaben in Kraft. Der Zeitpunkt kann bereits im Gesetz bestimmt sein oder später durch einen Beschluss des Bundesrates festgelegt werden.

Nachträgliches Referendum

Bei dringlichen Bundesgesetzen kann das Referendum nach dem Inkrafttreten stattfinden. In diesem Fall besitzt es keine aufschiebende, sondern eine nachträglich aufhebende Wirkung.

Lehnt das Volk ein bereits geltendes dringliches Bundesgesetz ab, tritt es nach den verfassungsrechtlichen Regeln ausser Kraft. Die während seiner Geltungsdauer eingetretenen Rechtswirkungen werden dadurch grundsätzlich nicht rückwirkend aufgehoben.

Mehrheit in der Abstimmung

Eine dem fakultativen Referendum unterstellte Vorlage ist angenommen, wenn die Mehrheit der gültig abstimmenden Personen mit Ja stimmt. Leere und ungültige Stimmzettel werden bei der Berechnung des Mehrs nicht berücksichtigt.

Die Abstimmungsergebnisse der einzelnen Kantone sind für den endgültigen Entscheid nicht massgebend. Es kann deshalb vorkommen, dass eine Mehrheit der Kantone eine Vorlage ablehnt, sie aber aufgrund des gesamtschweizerischen Volksmehrs dennoch angenommen wird.

Dies unterscheidet das fakultative Referendum von Verfassungsänderungen und anderen Vorlagen, die dem obligatorischen Referendum unterstehen. Dort müssen sowohl das Volksmehr als auch das Ständemehr erreicht werden.

Abgrenzung zu anderen Volksrechten

Instrument	Zweck	Voraussetzungen auf Bundesebene	Erforderliche Mehrheit
Fakultatives Referendum	Abstimmung über ein bereits beschlossenes Gesetz oder einen anderen referendumspflichtigen Erlass	50'000 Unterschriften oder acht Kantone innerhalb von 100 Tagen	Volksmehr
Obligatorisches Referendum	Zwingende Abstimmung insbesondere über Verfassungsänderungen	Keine Unterschriftensammlung erforderlich	Je nach Vorlage Volksmehr oder Volks- und Ständemehr
Volksinitiative	Vorschlag zur vollständigen oder teilweisen Änderung der Bundesverfassung	100'000 Unterschriften innerhalb von 18 Monaten	Volks- und Ständemehr
Petition	Bitte, Anregung oder Beschwerde an eine Behörde	Keine feste Mindestzahl an Unterschriften	Keine verbindliche Volksabstimmung

Das Referendum richtet sich gegen eine konkrete, bereits verabschiedete Vorlage. Die Volksinitiative eröffnet dagegen ein neues Verfassungsprojekt. Eine Petition verpflichtet die angesprochene Behörde lediglich dazu, vom Anliegen Kenntnis zu nehmen.

Geschichte

Entstehung in den Kantonen

Referendumsrechte entwickelten sich im 19. Jahrhundert zunächst auf kantonaler Ebene. In mehreren Kantonen verlangten demokratische Bewegungen eine stärkere Kontrolle der Parlamente durch die Stimmberechtigten.

Frühe Formen des Gesetzesreferendums entstanden unter anderem in Kantonen mit Landsgemeinden sowie in Kantonen, die ihre politischen Systeme während der demokratischen Bewegungen der 1830er- und 1860er-Jahre reformierten.

Die kantonalen Erfahrungen beeinflussten die spätere Einführung des Referendums auf Bundesebene.

Bundesverfassung von 1848

Die Bundesverfassung von 1848 kannte bereits das obligatorische Referendum für Verfassungsänderungen. Ein allgemeines fakultatives Referendum gegen Bundesgesetze bestand jedoch noch nicht.

Die Gesetzgebung lag im Wesentlichen bei Nationalrat und Ständerat. Die politischen Bewegungen, die eine stärkere direkte Mitwirkung des Volkes verlangten, setzten sich in den folgenden Jahrzehnten für eine Erweiterung der Volksrechte ein.

Einführung 1874

Mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 wurde das fakultative Gesetzesreferendum auf Bundesebene eingeführt. Für das Zustandekommen waren zunächst 30'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone erforderlich.

Die Einführung veränderte das politische System nachhaltig. Bundesgesetze konnten fortan nicht mehr allein durch einen parlamentarischen Beschluss endgültig legitimiert werden. Politische Minderheiten erhielten die Möglichkeit, eine Entscheidung des Parlaments dem gesamten Stimmvolk vorzulegen.

Staatsvertragsreferendum

1921 wurde das fakultative Referendum auf bestimmte völkerrechtliche Verträge ausgedehnt. Damit reagierte der Verfassungsgeber auf die wachsende Bedeutung internationaler Verpflichtungen.

Das Staatsvertragsreferendum wurde 1977 erweitert. Gleichzeitig wurde der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit und zu supranationalen Gemeinschaften dem obligatorischen Referendum unterstellt.

2003 erfolgte eine weitere Ausdehnung. Seither unterstehen auch Staatsverträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder für ihre Umsetzung der Erlass von Bundesgesetzen notwendig ist.

Dringliche Erlasse

Während der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts erklärte die Bundesversammlung zahlreiche Erlasse für dringlich und entzog sie dadurch teilweise dem Referendum. Dies führte zu politischen Konflikten über die Reichweite der parlamentarischen Dringlichkeitskompetenz.

1949 wurden die Referendumsregeln für dringliche Erlasse verschärft. Seither müssen länger als ein Jahr geltende dringliche Erlasse je nach vorhandener Verfassungsgrundlage einem nachträglichen fakultativen oder obligatorischen Referendum unterstellt werden.

Erhöhung der Unterschriftenzahl

1977 wurde das erforderliche Quorum von 30'000 auf 50'000 Unterschriften erhöht. Die Anpassung stand unter anderem im Zusammenhang mit der gewachsenen Zahl der Stimmberechtigten nach der Einführung des eidgenössischen Frauenstimmrechts im Jahr 1971.

Die Frist von 100 Tagen blieb bestehen. Damit unterscheidet sich das fakultative Referendum weiterhin deutlich von der Volksinitiative, für die 100'000 Unterschriften innerhalb von 18 Monaten erforderlich sind.

Referendum und Gesetzgebungsverfahren

Das Referendum beeinflusst nicht nur Gesetze, gegen die tatsächlich Unterschriften gesammelt werden. Bereits die Möglichkeit einer Volksabstimmung wirkt auf das gesamte Gesetzgebungsverfahren ein.

Bundesrat und Parlament versuchen häufig, absehbare Konflikte frühzeitig zu erkennen. Eine wichtige Rolle spielt dabei das Vernehmlassungsverfahren. Kantone, Parteien, Verbände und weitere interessierte Kreise können sich zu einem Gesetzesentwurf äussern, bevor dieser endgültig beraten wird.

Stösst eine Vorlage bei referendumsfähigen Organisationen auf starken Widerstand, können Bundesrat oder Parlament den Entwurf anpassen. Dadurch entstehen häufig Kompromisse, die von mehreren Parteien und Interessenverbänden mitgetragen werden.

Diese indirekte Wirkung wird als Referendumsdrohung bezeichnet. Sie gilt als ein wichtiger Grund für die konsensorientierte Ausgestaltung des politischen Systems der Schweiz.

Politische Bedeutung

Das fakultative Referendum ist ein zentrales Merkmal der schweizerischen Referendumsdemokratie. Es begrenzt die Entscheidungsfreiheit parlamentarischer Mehrheiten und gibt politischen Minderheiten die Möglichkeit, einen Entscheid vom gesamten Stimmvolk überprüfen zu lassen.

Seine politische Bedeutung zeigt sich insbesondere in folgenden Bereichen:

• Sozialversicherungen;
• Steuerpolitik;
• Energie- und Umweltpolitik;
• Gesundheitswesen;
• Ausländer- und Asylpolitik;
• Verkehrspolitik;
• Medienpolitik;
• internationale Abkommen;
• Finanzmarkt- und Wirtschaftspolitik.

Referenden werden nicht ausschliesslich von Oppositionsparteien ergriffen. Auch Regierungsparteien, Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften, Kantone oder gesellschaftliche Organisationen können sich gegen einen parlamentarischen Beschluss stellen.

Das Referendum trägt damit zur Machtteilung zwischen Parlament, Volk, Kantonen, Parteien und Interessenverbänden bei.

Kritik

Das fakultative Referendum wird als grundlegendes demokratisches Recht breit anerkannt. Einzelne Aspekte seiner Ausgestaltung werden dennoch kontrovers beurteilt.

Kritik betrifft unter anderem:

• den erheblichen organisatorischen und finanziellen Aufwand einer Unterschriftensammlung;
• den Einfluss finanzstarker Organisationen auf Sammlung und Abstimmungskampf;
• die mögliche Bevorzugung gut organisierter Interessenverbände;
• die Schwierigkeit, komplexe Gesetzespakete auf eine Ja-Nein-Frage zu reduzieren;
• die Möglichkeit, langfristige Reformen zu verzögern;
• die geringe Stimmbeteiligung bei einzelnen Abstimmungen;
• die Überprüfung der Echtheit und Gültigkeit gesammelter Unterschriften;
• die unterschiedliche Verfügbarkeit professioneller Sammelorganisationen.

Befürworter betonen dagegen, dass die Referendumsfrist kurz bleiben müsse, damit verabschiedete Gesetze nicht über längere Zeit blockiert würden. Sie verweisen zudem darauf, dass das Instrument politische Minderheiten schützt und staatliche Entscheidungen stärker legitimiert.

Digitalisierung der Unterschriftensammlung

Unterschriften für eidgenössische Referenden werden traditionell auf Papier gesammelt. Die Gemeinden prüfen die Unterschriften anhand ihrer Stimmregister und stellen die Stimmrechtsbescheinigungen aus.

Unter dem Begriff E-Collecting wird die Möglichkeit diskutiert, Unterschriften künftig elektronisch abzugeben und zu bescheinigen. Dabei stellen sich insbesondere Fragen zu:

• eindeutiger Identifikation;
• Datenschutz;
• technischer Sicherheit;
• Schutz vor Mehrfachunterzeichnungen;
• Nachvollziehbarkeit der Prüfung;
• Zugang für Personen ohne digitale Identität;
• Auswirkungen auf die Zahl der zustande kommenden Volksbegehren.

Die elektronische Unterschriftensammlung war im August 2026 auf Bundesebene noch nicht als allgemeines Verfahren für eidgenössische Referenden eingeführt.

Kantone

Alle Kantone kennen direktdemokratische Referendumsrechte. Ihre konkrete Ausgestaltung unterscheidet sich jedoch erheblich.

Die kantonalen Verfassungen und Gesetze bestimmen insbesondere:

• welche Erlasse dem Referendum unterstehen;
• wie viele Unterschriften erforderlich sind;
• wie lange die Sammelfrist dauert;
• ob ein Behördenreferendum möglich ist;
• welche finanziellen Beschlüsse abstimmungspflichtig sind;
• ob ein obligatorisches oder fakultatives Finanzreferendum gilt.

Neben dem Gesetzesreferendum kennen viele Kantone ein Finanzreferendum. Damit können grössere einmalige oder wiederkehrende Ausgaben einer Volksabstimmung unterstellt werden. Die massgebenden Betragsgrenzen unterscheiden sich von Kanton zu Kanton.

Einige Kantone kennen zudem besondere Formen wie das konstruktive Referendum, bei dem neben der Ablehnung einer Vorlage ein ausformulierter Gegenvorschlag eingebracht werden kann.

Über kantonale Vorlagen entscheidet grundsätzlich das Stimmvolk des betreffenden Kantons. Ein Ständemehr ist nicht erforderlich.

Gemeinden

Auch auf kommunaler Ebene können fakultative Referenden vorgesehen sein. Die Regeln ergeben sich aus dem kantonalen Gemeinderecht, der Gemeindeordnung und bei Zweckverbänden aus deren Statuten.

In Gemeinden mit eigenem Parlament kann das Referendum ermöglichen, einen Beschluss des Gemeindeparlaments der Gesamtheit der kommunalen Stimmberechtigten vorzulegen.

Referendumsfähig können unter anderem sein:

• kommunale Erlasse;
• grössere Investitionen;
• der Bau öffentlicher Anlagen;
• Änderungen der Gemeindeordnung;
• Landkäufe und Grundstücksgeschäfte;
• Beteiligungen an Unternehmen;
• Verträge mit anderen Gemeinden;
• Beschlüsse von Zweckverbänden.

In Gemeinden mit Gemeindeversammlung entscheiden die Stimmberechtigten häufig bereits direkt über politische und finanzielle Geschäfte. Das kantonale Recht kann dennoch eine nachträgliche Urnenabstimmung oder ein besonderes Referendumsverfahren vorsehen.

Bedeutung für die direkte Demokratie

Das fakultative Referendum verbindet die repräsentative Demokratie mit der direkten Entscheidung durch das Volk. Nationalrat und Ständerat beraten und beschliessen Gesetze, doch eine ausreichend grosse politische Minderheit kann verlangen, dass die Stimmberechtigten das letzte Wort erhalten.

Das Instrument wirkt dadurch zugleich direkt und indirekt. Direkt wirkt es, wenn tatsächlich eine Volksabstimmung stattfindet. Indirekt wirkt es durch die ständige Möglichkeit, einen parlamentarischen Beschluss anzufechten.

Diese Verbindung von parlamentarischer Gesetzgebung, Volksabstimmungen und föderalistischer Mitwirkung gehört zu den charakteristischen Merkmalen des politischen Systems der Schweiz.

Siehe auch

• Direkte Demokratie in der Schweiz
• Referendum in der Schweiz
• Obligatorisches Referendum
• Volksinitiative
• Eidgenössische Volksabstimmung
• Politische Rechte in der Schweiz
• Bundesversammlung
• Bundeskanzlei
• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
• Ständemehr
• Vernehmlassungsverfahren
• Konkordanzdemokratie
• Kantonsreferendum
• Finanzreferendum

Literatur

• Wolf Linder und Sean Mueller: Schweizerische Demokratie. Institutionen, Prozesse, Perspektiven. 4. Auflage, Haupt Verlag, Bern 2017.
• Andreas Auer: Staatsrecht der schweizerischen Kantone. Stämpfli Verlag, Bern 2016.
• René Rhinow, Markus Schefer und Peter Uebersax: Schweizerisches Verfassungsrecht. 3. Auflage, Helbing Lichtenhahn, Basel 2016.
• Adrian Vatter: Das politische System der Schweiz. 4. Auflage, Nomos, Baden-Baden 2020.
• Yvo Hangartner und Andreas Kley: Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Schulthess, Zürich 2000.

Weblinks

• Informationen der Bundeskanzlei zu Referenden
• Informationen zu Referenden auf ch.ch
• Informationen des Schweizer Parlaments
• Bundesverfassung bei Fedlex
• Bundesgesetz über die politischen Rechte
• Chronologie der eidgenössischen Referenden

Wikimedia Commons: Medien zu Referenden in der Schweiz