Eidgenössische Volksinitiative

Eidgenössische Volksinitiative
Staat	Schweiz
Art	Politisches Volksrecht
Rechtsgrundlage	Artikel 138, 139 und 139b der Bundesverfassung
Gegenstand	Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung
Erforderliche Unterschriften	100'000 gültige Unterschriften
Sammelfrist	18 Monate
Stimmberechtigung	Stimmberechtigte Schweizer Bürgerinnen und Bürger
Initiativkomitee	7 bis 27 stimmberechtigte Personen
Entscheid	Volksabstimmung; bei Verfassungsänderungen Volks- und Ständemehr
Einführung	1848 für die Totalrevision 1891 für die Teilrevision

Die eidgenössische Volksinitiative ist ein politisches Recht der stimmberechtigten Bevölkerung der Schweiz. Mit ihr können 100'000 Stimmberechtigte innerhalb von 18 Monaten eine vollständige oder teilweise Änderung der Bundesverfassung verlangen. Kommt eine gültige Initiative zustande und wird sie nicht zurückgezogen, gelangt sie grundsätzlich zur Volksabstimmung.

Die eidgenössische Volksinitiative ist eines der wichtigsten Instrumente der direkten Demokratie in der Schweiz. Sie ermöglicht es den Stimmberechtigten, ein politisches Anliegen unabhängig von Bundesrat und Bundesversammlung auf die nationale politische Tagesordnung zu setzen. Anders als beim fakultativen Referendum richtet sich die Initiative nicht gegen einen bereits beschlossenen Erlass, sondern verlangt eine neue Verfassungsbestimmung oder die Änderung beziehungsweise Aufhebung bestehender Verfassungsbestimmungen.

Auf Bundesebene existiert keine allgemeine Gesetzesinitiative. Eine eidgenössische Volksinitiative kann deshalb unmittelbar nur die Bundesverfassung ändern, nicht jedoch ein bestimmtes Bundesgesetz erlassen oder abändern. Verlangt eine Initiative Massnahmen, die inhaltlich auf Gesetzesstufe gehören, werden die Grundsätze in der Verfassung verankert und anschliessend durch Parlament und Bundesrat in der Gesetzgebung konkretisiert.

Begriff und Bedeutung

Der Ausdruck «Volksinitiative» bezeichnet im schweizerischen Staatsrecht ein Begehren, das von einer vorgeschriebenen Anzahl Stimmberechtigter ausgeht und einen politischen Entscheid durch Volk beziehungsweise Volk und Stände verlangt.

Das Wort «eidgenössisch» grenzt die Volksinitiative auf Bundesebene von kantonalen und kommunalen Initiativen ab. Die Kantone kennen eigene Initiativrechte, deren Voraussetzungen, Unterschriftenzahlen und Sammelfristen sich nach dem jeweiligen kantonalen Recht richten. In mehreren Kantonen sind neben Verfassungsinitiativen auch Gesetzes- und Verwaltungsinitiativen möglich.

Die eidgenössische Volksinitiative erfüllt mehrere politische Funktionen. Sie kann neue Themen in die öffentliche Diskussion bringen, Reformen beschleunigen, Regierung und Parlament unter Druck setzen oder eine grundsätzliche politische Richtungsentscheidung verlangen. Eine Initiative kann auch dann politische Wirkung entfalten, wenn sie später zurückgezogen oder in der Volksabstimmung abgelehnt wird. Häufig reagieren Bundesrat und Parlament mit einem direkten oder indirekten Gegenentwurf auf das Anliegen.

Abgrenzung zu anderen politischen Instrumenten

Referendum

Mit einer Volksinitiative wird eine Änderung der Bundesverfassung verlangt. Das Referendum ermöglicht dagegen eine Abstimmung über einen bereits von der Bundesversammlung beschlossenen Erlass.

Beim fakultativen Referendum müssen innerhalb von 100 Tagen nach der amtlichen Veröffentlichung eines referendumsfähigen Erlasses 50'000 gültige Unterschriften gesammelt werden. Alternativ können acht Kantone das Referendum verlangen. Für bestimmte Verfassungsänderungen und weitere besonders wichtige Beschlüsse ist eine Volksabstimmung obligatorisch.

Petition

Eine Petition ist eine schriftliche Eingabe an eine Behörde. Sie kann von jeder Person eingereicht und unterstützt werden, unabhängig von Staatsangehörigkeit, Alter oder Stimmberechtigung. Eine vorgeschriebene Mindestzahl von Unterschriften besteht nicht.

Die zuständige Behörde muss von einer Petition Kenntnis nehmen, ist aber nicht verpflichtet, das darin verlangte Anliegen umzusetzen oder eine Volksabstimmung durchzuführen. Eine zustande gekommene und gültige Volksinitiative führt dagegen grundsätzlich zu einem geregelten Verfahren mit parlamentarischer Behandlung und Volksabstimmung.

Parlamentarische Initiative

Die parlamentarische Initiative ist ein Instrument der Mitglieder und Kommissionen der Bundesversammlung. Mit ihr kann die Ausarbeitung eines Erlassentwurfs verlangt werden.

Sie stammt nicht aus der stimmberechtigten Bevölkerung und unterliegt keinem Unterschriftensammelverfahren. Über ihre Weiterverfolgung entscheiden die zuständigen parlamentarischen Kommissionen beziehungsweise die beiden Räte.

Standesinitiative

Mit einer Standesinitiative kann ein Kanton der Bundesversammlung einen Vorschlag für einen Erlass unterbreiten. Die Einreichung erfolgt nach kantonalem Recht, beispielsweise durch das Kantonsparlament oder aufgrund einer kantonalen Volksabstimmung.

Auch die Standesinitiative führt nicht automatisch zu einer eidgenössischen Volksabstimmung. Zunächst entscheiden die parlamentarischen Kommissionen, ob ihr Folge gegeben wird.

Rechtsgrundlagen

Die wichtigsten verfassungsrechtlichen Grundlagen der eidgenössischen Volksinitiative befinden sich in den Artikeln 138 und 139 der Bundesverfassung. Artikel 138 regelt die Initiative auf Totalrevision, Artikel 139 die Initiative auf Teilrevision der Bundesverfassung.

Artikel 139b bestimmt das Verfahren, wenn einer Volksinitiative ein direkter Gegenentwurf gegenübergestellt wird. Die Artikel 140 und 142 regeln das obligatorische Referendum sowie die erforderlichen Mehrheiten.

Einzelheiten über Initiativkomitee, Unterschriftenlisten, Vorprüfung, Sammelfrist, Stimmrechtsbescheinigung, Zustandekommen und Rückzug enthält das Bundesgesetz über die politischen Rechte. Die Behandlung durch Bundesrat und Parlament wird zusätzlich im Parlamentsgesetz geregelt.

Formen der Volksinitiative

Initiative auf Totalrevision

Mit einer Initiative auf Totalrevision wird verlangt, die gesamte Bundesverfassung neu auszuarbeiten. Das Initiativbegehren kann nur als allgemeiner Antrag auf vollständige Erneuerung der Verfassung gestellt werden. Ein von den Initianten vollständig formulierter Entwurf einer neuen Bundesverfassung ist in diesem Verfahren nicht vorgesehen.

Kommt eine Initiative auf Totalrevision zustande, wird zunächst nur das Volk gefragt, ob eine vollständige Revision durchgeführt werden soll. Ein Ständemehr ist für diesen ersten Grundsatzentscheid nicht erforderlich.

Stimmt die Mehrheit der Abstimmenden der Totalrevision zu, müssen Nationalrat, Ständerat und Bundesrat neu gewählt werden. Die neu gewählten Behörden erarbeiten eine neue Bundesverfassung. Diese tritt erst in Kraft, wenn sie in einer weiteren Abstimmung von Volk und Ständen angenommen wird.

Die Initiative auf Totalrevision spielt in der Praxis eine geringe Rolle. Bis Juli 2026 kam erst eine solche Initiative zustande. Die 1934 eingereichte Initiative verschiedener rechtsgerichteter und ständestaatlich orientierter Gruppierungen wurde am 8. September 1935 von mehr als 70 Prozent der Abstimmenden abgelehnt.

Initiative auf Teilrevision

Die meisten eidgenössischen Volksinitiativen verlangen eine Teilrevision der Bundesverfassung. Sie betreffen einen bestimmten politischen Gegenstand und können neue Artikel einführen, bestehende Bestimmungen ändern oder Verfassungsartikel aufheben.

Eine Initiative auf Teilrevision kann in zwei Formen eingereicht werden:

• als vollständig ausgearbeiteter Entwurf;
• als allgemeine Anregung.

Eine Verbindung beider Formen ist nicht zulässig.

Ausgearbeiteter Entwurf

Beim ausgearbeiteten Entwurf enthält die Initiative den genauen Wortlaut der verlangten Verfassungsänderung. Die Stimmberechtigten entscheiden über diesen Text. Bundesrat und Parlament dürfen den Initiativtext nicht eigenmächtig umformulieren.

Die ausgearbeitete Form ist heute der Regelfall. Sie gibt dem Initiativkomitee Kontrolle über den genauen Inhalt der verlangten Verfassungsbestimmung. Gleichzeitig besteht das Risiko, dass unklare oder sehr detaillierte Formulierungen nach einer Annahme zu Schwierigkeiten bei Auslegung und Umsetzung führen.

Allgemeine Anregung

Eine allgemeine Anregung beschreibt das politische Ziel, ohne bereits einen fertigen Verfassungsartikel vorzulegen. Die Bundesversammlung entscheidet zunächst, ob sie der Anregung zustimmt.

Ist das Parlament einverstanden, arbeitet es eine entsprechende Verfassungsvorlage aus und unterbreitet diese Volk und Ständen. Lehnt es die allgemeine Anregung ab, stimmt zunächst das Volk über das grundsätzliche Begehren ab. Nimmt das Volk die Initiative an, muss die Bundesversammlung einen Verfassungstext ausarbeiten, über den anschliessend Volk und Stände entscheiden.

Initiativen in Form einer allgemeinen Anregung sind selten. Seit 1980 wurde keine zustande gekommene eidgenössische Volksinitiative mehr in dieser Form eingereicht.

Initiativkomitee

Für die Lancierung einer eidgenössischen Volksinitiative muss ein Initiativkomitee gebildet werden. Es besteht aus mindestens sieben und höchstens 27 Personen, die auf Bundesebene stimmberechtigt sind.

Die Namen und Adressen der Komiteemitglieder erscheinen auf den Unterschriftenlisten und werden zusammen mit Titel und Text der Initiative im Bundesblatt veröffentlicht. Das Komitee vertritt die Initiative gegenüber den Behörden und ist insbesondere befugt, sie unter den gesetzlichen Voraussetzungen zurückzuziehen.

Hinter einem Initiativkomitee können Parteien, Verbände, gesellschaftliche Organisationen oder lose politische Bewegungen stehen. Rechtlich verantwortlich sind jedoch die auf der Unterschriftenliste genannten Mitglieder des Komitees.

Das Gesetz beschränkt die Zahl auf 27 Personen, weil das Komitee handlungsfähig bleiben und insbesondere über einen allfälligen Rückzug entscheiden können muss.

Vorbereitung und Vorprüfung

Vor Beginn der Unterschriftensammlung reicht das Initiativkomitee den geplanten Text, den Titel, die Unterschriftenliste und die Angaben zu den Komiteemitgliedern bei der Schweizerischen Bundeskanzlei ein.

Die Bundeskanzlei führt eine formelle Vorprüfung durch. Sie kontrolliert unter anderem:

• ob die Unterschriftenliste den gesetzlichen Anforderungen entspricht;
• ob die erforderlichen Angaben vorhanden sind;
• ob die Texte in den Amtssprachen übereinstimmen;
• ob der Titel irreführend ist;
• ob die Rückzugsklausel korrekt formuliert ist.

Die Vorprüfung ist keine umfassende materielle oder verfassungsrechtliche Beurteilung des politischen Inhalts. Insbesondere entscheidet die Bundeskanzlei nicht abschliessend, ob die Initiative die Einheit der Materie wahrt oder zwingendes Völkerrecht verletzt. Über die Gültigkeit entscheidet später die Bundesversammlung.

Nach erfolgreicher Vorprüfung werden Initiativtext, Titel, Komiteemitglieder und Beginn der Sammelfrist im Bundesblatt veröffentlicht. Mit dieser Veröffentlichung beginnt die Frist von 18 Monaten.

Unterschriftensammlung

Erforderliche Zahl

Damit eine eidgenössische Volksinitiative zustande kommt, müssen innerhalb von 18 Monaten mindestens 100'000 gültige Unterschriften gesammelt werden.

In der Praxis versuchen Initiativkomitees, deutlich mehr als 100'000 Unterschriften einzureichen. Ein Teil kann ungültig sein, beispielsweise weil die unterzeichnende Person nicht stimmberechtigt ist, Angaben fehlen, die Unterschrift nicht eindeutig zugeordnet werden kann oder dieselbe Person mehrfach unterschrieben hat.

Wer unterschreiben darf

Unterschreiben dürfen Personen, die in eidgenössischen Angelegenheiten stimmberechtigt sind. Dies sind grundsätzlich Schweizer Bürgerinnen und Bürger, die das 18. Altersjahr vollendet haben und nicht wegen dauernder Urteilsunfähigkeit vom Stimmrecht ausgeschlossen sind.

Auch stimmberechtigte Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer können eine Initiative unterzeichnen, sofern sie in einem schweizerischen Stimmregister eingetragen sind.

Eine Person darf dieselbe Initiative nur einmal unterschreiben. Die Unterschrift muss auf einer amtlich zulässigen Unterschriftenliste erfolgen.

Unterschriftenlisten

Auf jeder Unterschriftenliste müssen unter anderem der vollständige Initiativtext, der Initiativtitel, die Rückzugsklausel und die Namen der Mitglieder des Initiativkomitees erscheinen.

Die unterzeichnende Person gibt die verlangten persönlichen Angaben an und bestätigt das Begehren mit ihrer Unterschrift. Auf einer Liste dürfen grundsätzlich nur Stimmberechtigte derselben politischen Gemeinde unterzeichnen, da die Gemeinde die Stimmberechtigung kontrolliert.

Das Initiativkomitee kann die Listen selbst verbreiten oder die Sammlung durch Parteien, Verbände, Freiwillige und beauftragte Organisationen durchführen lassen. Unterschriften werden auf Strassen und Plätzen, an Veranstaltungen, über Postversand oder über aus dem Internet ausgedruckte Formulare gesammelt.

Eine ausschliesslich elektronische Unterzeichnung ersetzt die gesetzlich vorgeschriebene Unterschrift derzeit nicht.

Stimmrechtsbescheinigung

Die politischen Gemeinden kontrollieren, ob die unterzeichnenden Personen im Stimmregister eingetragen sind. Gültige Unterschriften werden amtlich bescheinigt.

Das Sammelkomitee muss genügend Zeit einplanen, um die Listen vor Ablauf der Sammelfrist an die Gemeinden zu senden und anschliessend bei der Bundeskanzlei einzureichen. Entscheidend ist nicht nur der Zeitpunkt der Unterschrift, sondern die fristgerechte Einreichung der bescheinigten Listen.

Einreichung und Zustandekommen

Die gesammelten und bescheinigten Unterschriften müssen spätestens am letzten Tag der Sammelfrist bei der Bundeskanzlei eintreffen. Nachträglich eingereichte Listen werden nicht berücksichtigt.

Die Bundeskanzlei zählt und kontrolliert die eingereichten Unterschriften. Erreicht die Initiative mindestens 100'000 gültige Unterschriften, stellt sie durch Verfügung fest, dass das Begehren zustande gekommen ist. Das Ergebnis wird im Bundesblatt veröffentlicht.

Werden weniger als 100'000 gültige Unterschriften eingereicht oder erfolgt die Einreichung nicht fristgerecht, erklärt die Bundeskanzlei die Initiative als nicht zustande gekommen.

Das Zustandekommen bedeutet noch nicht, dass die Initiative gültig ist oder inhaltlich angenommen wurde. Es bestätigt lediglich, dass die erforderliche Zahl gültiger Unterschriften innerhalb der Frist erreicht worden ist.

Behandlung durch den Bundesrat

Nach der Einreichung einer zustande gekommenen Initiative prüft der Bundesrat das Begehren und verfasst eine Botschaft an die Bundesversammlung. Darin behandelt er insbesondere:

• die Ziele und den Inhalt der Initiative;
• die rechtlichen Voraussetzungen;
• die möglichen gesellschaftlichen, finanziellen und wirtschaftlichen Auswirkungen;
• das Verhältnis zum geltenden Recht;
• die Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen;
• die Frage eines Gegenentwurfs;
• seine Empfehlung zur Annahme oder Ablehnung.

Der Bundesrat muss seine Botschaft grundsätzlich spätestens zwölf Monate nach Einreichung der Initiative verabschieden. Beschliesst er, einen direkten oder indirekten Gegenentwurf auszuarbeiten, verlängert sich die Frist auf 18 Monate.

Der Bundesrat kann die Annahme einer Initiative empfehlen. Häufiger empfiehlt er ihre Ablehnung, mit oder ohne Gegenentwurf. Seine Empfehlung ist für Parlament und Stimmberechtigte nicht verbindlich.

Prüfung der Gültigkeit

Die Bundesversammlung entscheidet, ob eine zustande gekommene Volksinitiative gültig ist. Eine Initiative auf Teilrevision muss drei Voraussetzungen erfüllen:

• die Einheit der Form;
• die Einheit der Materie;
• die Vereinbarkeit mit zwingendem Völkerrecht.

Erfüllt sie eine dieser Voraussetzungen nicht, erklärt die Bundesversammlung sie ganz oder teilweise für ungültig. Ein ungültiger Teil wird nicht zur Abstimmung gebracht.

Einheit der Form

Die Initiative muss entweder als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf eingereicht werden. Sie darf nicht beide Formen vermischen.

Eine unzulässige Mischform läge beispielsweise vor, wenn ein Teil der Initiative einen fertigen Verfassungsartikel enthielte, während ein anderer Teil dem Parlament lediglich einen allgemeinen Auftrag zur Ausarbeitung weiterer Bestimmungen erteilte.

Einheit der Materie

Zwischen den verschiedenen Teilen einer Initiative muss ein sachlicher Zusammenhang bestehen. Die Stimmberechtigten sollen nicht gezwungen werden, gleichzeitig über mehrere voneinander unabhängige Anliegen mit nur einem Ja oder Nein zu entscheiden.

Die Beurteilung ist teilweise umstritten. Die Bundesversammlung legt die Einheit der Materie traditionell eher grosszügig aus und erklärt Initiativen nur selten aus diesem Grund für ungültig.

Zwingendes Völkerrecht

Eine Initiative darf zwingendes Völkerrecht nicht verletzen. Dazu gehören grundlegende Normen, von denen kein Staat abweichen darf, beispielsweise die Verbote von Völkermord, Folter, Sklaverei und Angriffskrieg sowie grundlegende Garantien des humanitären Völkerrechts.

Ein Widerspruch zu einem gewöhnlichen völkerrechtlichen Vertrag führt dagegen nicht automatisch zur Ungültigkeit. Solche Konflikte werden in der politischen und rechtlichen Beurteilung berücksichtigt, bilden nach geltendem Verfassungsrecht aber grundsätzlich keine selbstständige Ungültigkeitsvoraussetzung.

Praxis

Ungültigerklärungen sind selten. Bis Juli 2026 hatte die Bundesversammlung vier eidgenössische Volksinitiativen vollständig und eine weitere teilweise für ungültig erklärt. In einem historischen Fall wurde eine Initiative wegen objektiver zeitlicher Undurchführbarkeit als ungültig behandelt.

Behandlung durch die Bundesversammlung

Nach der Botschaft des Bundesrates beraten National- und Ständerat die Initiative. Zuständig sind zunächst die jeweiligen parlamentarischen Sachbereichskommissionen.

Die Kommissionen können Mitglieder des Initiativkomitees, Fachpersonen, Kantone, Verbände und weitere betroffene Kreise anhören. Anschliessend stellen sie ihrem Rat Anträge zur Gültigkeit, zur Abstimmungsempfehlung und zu einem möglichen Gegenentwurf.

Bei einem ausgearbeiteten Entwurf beschliesst die Bundesversammlung grundsätzlich innerhalb von 30 Monaten nach Einreichung, ob die Initiative gültig ist und ob sie Volk und Ständen zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird. Nimmt einer der Räte einen Gegenentwurf an, kann die Behandlungsfrist um ein Jahr verlängert werden.

National- und Ständerat müssen sich auf gleichlautende Beschlüsse einigen. Die Empfehlung des Parlaments erscheint später in den Abstimmungsunterlagen, ist für die Stimmberechtigten aber nicht verbindlich.

Auch wenn beide Räte eine gültige Initiative einstimmig ablehnen, muss sie zur Abstimmung gebracht werden, sofern das Initiativkomitee sie nicht zurückzieht.

Gegenentwürfe

Bundesrat und Parlament können auf eine Volksinitiative mit einem Gegenentwurf reagieren. Dieser übernimmt häufig Teile des Anliegens, formuliert sie aber anders oder sieht eine weniger weitgehende Lösung vor.

Es wird zwischen direktem und indirektem Gegenentwurf unterschieden.

Direkter Gegenentwurf

Ein direkter Gegenentwurf ist eine alternative Änderung der Bundesverfassung. Er wird gleichzeitig mit der Volksinitiative Volk und Ständen vorgelegt.

Die Stimmberechtigten beantworten drei Fragen:

1. Wollen Sie die Volksinitiative annehmen?
2. Wollen Sie den direkten Gegenentwurf annehmen?
3. Welche Vorlage soll in Kraft treten, falls beide angenommen werden?

Die ersten beiden Fragen können beide mit Ja beantwortet werden. Dieses Verfahren wird als «doppeltes Ja» bezeichnet. Mit der Stichfrage bestimmen die Stimmberechtigten, welche Vorlage sie im Fall einer doppelten Annahme bevorzugen.

Erhält in der Stichfrage eine Vorlage mehr Volksstimmen und die andere mehr Standesstimmen, entscheidet eine verfassungsrechtlich geregelte Berechnung aus den prozentualen Anteilen von Volks- und Standesstimmen.

Indirekter Gegenentwurf

Ein indirekter Gegenentwurf wird der Initiative nicht als zweite Verfassungsvorlage in derselben Abstimmung gegenübergestellt. Meist handelt es sich um ein Bundesgesetz oder eine Änderung eines bestehenden Gesetzes.

Der indirekte Gegenentwurf kann rascher, genauer oder weniger weitgehend auf das Anliegen reagieren. Untersteht er dem fakultativen Referendum, kann gegen ihn eine Referendumsabstimmung verlangt werden.

Ein indirekter Gegenentwurf ist für das Initiativkomitee häufig ein Grund, die Initiative zurückzuziehen. Auf diese Weise kann ein Teil des politischen Ziels erreicht werden, ohne dass eine neue Bestimmung in die Bundesverfassung aufgenommen wird.

Rückzug

Das Initiativkomitee kann eine Initiative zurückziehen, sofern die gesetzlich verlangte Rückzugsklausel Bestandteil der Unterschriftenliste ist. Für den Rückzug ist grundsätzlich die absolute Mehrheit der noch stimmberechtigten Komiteemitglieder erforderlich.

Ein Rückzug erfolgt häufig, wenn Parlament und Bundesrat einen Gegenentwurf beschlossen haben, den das Komitee als ausreichende Erfüllung seines Anliegens betrachtet.

Unbedingter Rückzug

Beim unbedingten Rückzug verzichtet das Initiativkomitee endgültig auf die Volksabstimmung. Die Initiative wird unabhängig vom weiteren Schicksal eines Gegenentwurfs nicht mehr vorgelegt.

Bedingter Rückzug

Seit 2010 kann eine Initiative zugunsten eines indirekten Gegenentwurfs bedingt zurückgezogen werden. Der Rückzug gilt nur unter der Voraussetzung, dass der Gegenentwurf tatsächlich in Kraft treten kann.

Wird gegen das Gesetz erfolgreich das Referendum ergriffen und lehnt das Volk den indirekten Gegenentwurf ab, fällt der bedingte Rückzug dahin. Die ursprüngliche Volksinitiative wird dann zur Abstimmung gebracht.

Dieses Verfahren verhindert, dass ein Initiativkomitee seine Initiative zurückzieht, der versprochene Gegenentwurf später jedoch in einer Referendumsabstimmung scheitert.

Volksabstimmung

Eine gültige, nicht zurückgezogene Initiative auf Teilrevision wird Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet. Der Bundesrat legt den Abstimmungstermin fest.

Vor der Abstimmung erhalten die Stimmberechtigten die Abstimmungserläuterungen des Bundesrates. Diese enthalten den Initiativtext, die Empfehlungen von Bundesrat und Parlament, die wichtigsten Argumente sowie eine Stellungnahme des Initiativkomitees.

Das Initiativkomitee darf seinen Standpunkt in den amtlichen Abstimmungserläuterungen selbst darstellen. Die Bundeskanzlei kann den Text in Absprache mit dem Komitee kürzen oder offensichtlich falsche Angaben berichtigen.

Volksmehr

Das Volksmehr ist erreicht, wenn landesweit mehr gültige Ja- als Nein-Stimmen abgegeben werden. Leere und ungültige Stimmen werden für die Berechnung nicht berücksichtigt.

Ständemehr

Für eine Teilrevision der Bundesverfassung ist zusätzlich das Ständemehr erforderlich. Das Ergebnis der Volksabstimmung in einem Kanton bestimmt dessen Standesstimme.

Die Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden verfügen über je eine halbe Standesstimme. Die übrigen Kantone besitzen je eine ganze Standesstimme.

Insgesamt bestehen 23 Standesstimmen. Für das Ständemehr sind somit mindestens 12 Standesstimmen erforderlich.

Eine Initiative ist nur angenommen, wenn sie sowohl das Volksmehr als auch das Ständemehr erreicht. Fehlt eines der beiden Mehrheiten, ist sie abgelehnt.

Inkrafttreten und Umsetzung

Eine angenommene Verfassungsbestimmung tritt grundsätzlich am Tag der Annahme durch Volk und Stände in Kraft, sofern der Initiativtext oder der entsprechende Bundesbeschluss keinen anderen Zeitpunkt vorsieht.

Viele Initiativen enthalten Übergangsbestimmungen, die dem Parlament eine Frist für die Ausarbeitung der notwendigen Gesetzgebung setzen. Teilweise sehen sie vor, dass der Bundesrat vorübergehend Ausführungsbestimmungen durch Verordnung erlassen muss, falls das Parlament die Umsetzung nicht rechtzeitig beschliesst.

Die Annahme einer Initiative bedeutet deshalb nicht immer, dass sämtliche verlangten Änderungen unmittelbar praktisch angewendet werden können. Häufig müssen zunächst Bundesgesetze, Verordnungen und kantonale Vorschriften angepasst werden.

Bei der Umsetzung muss das Parlament den Wortlaut, den Sinn und das Ziel der neuen Verfassungsbestimmung beachten. Gleichzeitig besitzt es einen politischen und rechtlichen Gestaltungsspielraum, soweit die Initiative die Einzelheiten nicht abschliessend regelt.

Über die korrekte Umsetzung kann es zu politischen Auseinandersetzungen kommen. Kritiker können ein Ausführungsgesetz als unzureichend oder als zu weitgehend beurteilen. Gegen ein Bundesgesetz kann unter den üblichen Voraussetzungen das fakultative Referendum ergriffen werden.

Historische Entwicklung

Bundesverfassung von 1848

Die Bundesverfassung von 1848 kannte bereits eine Volksinitiative auf vollständige Revision der Verfassung. Dafür waren 50'000 Unterschriften erforderlich.

Ein Initiativrecht für einzelne Verfassungsartikel bestand zunächst nicht. Politische Bewegungen, die eine konkrete Verfassungsänderung verlangten, mussten daher formal die Totalrevision der gesamten Verfassung anstreben.

Einführung der Teilrevisionsinitiative

Am 5. Juli 1891 nahmen Volk und Stände die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung an. Seitdem konnten 50'000 Stimmberechtigte eine Änderung einzelner Verfassungsbestimmungen verlangen.

Bereits die erste zur Abstimmung gelangte Teilrevisionsinitiative wurde angenommen. Am 20. August 1893 stimmten Volk und Stände dem Verbot des Schlachtens von Tieren ohne vorherige Betäubung zu. Die Initiative richtete sich vor allem gegen das jüdische Schächten und wird historisch auch im Zusammenhang mit dem damaligen Antisemitismus betrachtet.

Einführung der Sammelfrist

Ursprünglich bestand keine einheitliche zeitliche Begrenzung für die Sammlung der erforderlichen Unterschriften. Die heute geltende Sammelfrist von 18 Monaten wurde 1976 eingeführt.

Erhöhung auf 100'000 Unterschriften

Mit der Zunahme der Zahl der Stimmberechtigten und der häufigeren Nutzung der Volksrechte entstand eine Debatte über eine Erhöhung der Unterschriftenquoren.

1977 stimmten Volk und Stände einer Verdoppelung der erforderlichen Zahl von 50'000 auf 100'000 Unterschriften zu. Das neue Quorum gilt für Initiativen, deren Unterschriftensammlung nach Inkrafttreten der Änderung begonnen wurde.

Doppeltes Ja

Früher konnten Stimmberechtigte bei einer Abstimmung über Initiative und direkten Gegenentwurf nicht beiden Vorlagen zustimmen. Dadurch bestand die Gefahr, dass sich die Stimmen für eine Veränderung auf zwei Vorlagen verteilten und beide scheiterten.

Seit 1987 ist das doppelte Ja mit Stichfrage möglich. Die Stimmberechtigten können damit sowohl die Initiative als auch den direkten Gegenentwurf unterstützen und zugleich ihre bevorzugte Variante angeben.

Bedingter Rückzug

2010 wurde der bedingte Rückzug zugunsten eines indirekten Gegenentwurfs eingeführt. Dadurch wurde die Position der Initiativkomitees gestärkt, wenn gegen den parlamentarischen Gegenentwurf das Referendum ergriffen wird.

Politische Bedeutung

Die eidgenössische Volksinitiative gibt politischen Minderheiten die Möglichkeit, Themen gegen den Willen oder ohne Unterstützung der Parlamentsmehrheit zur nationalen Abstimmung zu bringen.

Lanciert werden Initiativen unter anderem von:

• politischen Parteien;
• Wirtschafts- und Berufsverbänden;
• Gewerkschaften;
• Umwelt- und Menschenrechtsorganisationen;
• religiösen und gesellschaftlichen Gruppen;
• Bürgerkomitees;
• Einzelpersonen mit organisatorischer Unterstützung.

Grosse Parteien und Verbände besitzen bei der Sammlung und Finanzierung meist Vorteile. Dennoch können auch neu gegründete Bewegungen mit einem stark mobilisierenden Thema eine Initiative zustande bringen.

Die Initiative dient nicht nur der unmittelbaren Verfassungsänderung. Sie kann die öffentliche Diskussion verändern, Parteien zu Stellungnahmen zwingen, parlamentarische Beratungen auslösen oder einen indirekten Gegenentwurf bewirken.

Viele Initiativen werden in der Volksabstimmung abgelehnt. Ihre Erfolgsquote allein beschreibt ihre politische Wirkung daher nur unvollständig.

Diskussion und Kritik

Stärke der direkten Demokratie

Befürworter betrachten die Volksinitiative als wichtiges Korrektiv gegenüber Parlament, Regierung, Verwaltung und einflussreichen Interessengruppen. Sie ermögliche es, neue gesellschaftliche Entwicklungen aufzunehmen und politische Blockaden zu überwinden.

Das Instrument zwingt die Behörden, sich öffentlich und verbindlich mit einem von mindestens 100'000 Stimmberechtigten unterstützten Anliegen auseinanderzusetzen.

Verfassungswürdigkeit

Kritisiert wird, dass zahlreiche Initiativen sehr detaillierte Regelungen in die Bundesverfassung aufnehmen wollen. Solche Bestimmungen wären nach ihrer rechtlichen Bedeutung teilweise besser in einem Bundesgesetz oder einer Verordnung aufgehoben.

Da auf Bundesebene keine Gesetzesinitiative besteht, bleibt Initiativkomitees jedoch nur der Weg über die Verfassung, auch wenn ihr Anliegen inhaltlich vorwiegend die Gesetzgebung betrifft.

Komplexität der Initiativtexte

Ausgearbeitete Initiativtexte können komplizierte rechtliche und wirtschaftliche Folgen haben. Die Stimmberechtigten entscheiden mit Ja oder Nein über einen unveränderbaren Gesamttext.

Nach der Annahme können unklare Begriffe, Widersprüche zu bestehenden Verfassungsbestimmungen oder Konflikte mit internationalem Recht auftreten. Die konkrete Auslegung wird dann zu einer Aufgabe von Parlament, Bundesrat, Verwaltung und Gerichten.

Finanzierung und professionelle Sammlung

Das Sammeln von 100'000 gültigen Unterschriften erfordert erhebliche organisatorische und finanzielle Mittel. Neben Freiwilligen setzen Komitees teilweise professionelle Sammelorganisationen ein.

Kritiker sehen darin eine Benachteiligung kleiner, finanzschwacher Gruppen. Befürworter argumentieren, dass eine Initiative ohne breite Unterstützung oder leistungsfähige Organisation nicht zwingend eine nationale Abstimmung auslösen müsse.

Die Integrität der Unterschriftensammlungen wird von Gemeinden, Kantonen und Bundeskanzlei kontrolliert. Verdachtsfälle auf gefälschte oder missbräuchlich beschaffte Unterschriften können strafrechtlich untersucht werden.

Verhältnis zum Völkerrecht

Regelmässig diskutiert wird die Frage, wie mit Initiativen umzugehen ist, die internationalen Verpflichtungen der Schweiz widersprechen könnten.

Nach geltendem Recht führt nur ein Verstoss gegen zwingendes Völkerrecht zwingend zur Ungültigkeit. Bei Konflikten mit anderem Völkerrecht suchen die Behörden nach einer völkerrechtskonformen Auslegung, einer Anpassung internationaler Verpflichtungen oder einer politischen Lösung.

Ablauf in Kurzform

Schritt	Verfahren
Bildung des Komitees	7 bis 27 eidgenössisch stimmberechtigte Personen bilden das Initiativkomitee.
Vorprüfung	Die Bundeskanzlei kontrolliert Titel, Text und Unterschriftenliste in formeller Hinsicht.
Veröffentlichung	Die Initiative wird im Bundesblatt veröffentlicht; die Sammelfrist beginnt.
Unterschriftensammlung	Innerhalb von 18 Monaten müssen mindestens 100'000 gültige Unterschriften gesammelt werden.
Stimmrechtsbescheinigung	Die Gemeinden prüfen und bescheinigen die Stimmberechtigung der Unterzeichnenden.
Einreichung	Die bescheinigten Unterschriftenlisten werden fristgerecht bei der Bundeskanzlei eingereicht.
Feststellung	Die Bundeskanzlei stellt das Zustandekommen oder Nichtzustandekommen fest.
Botschaft	Der Bundesrat beurteilt die Initiative und unterbreitet dem Parlament seine Botschaft.
Gültigkeitsprüfung	Die Bundesversammlung prüft Einheit der Form, Einheit der Materie und zwingendes Völkerrecht.
Parlamentarische Beratung	National- und Ständerat beschliessen ihre Empfehlung und gegebenenfalls einen Gegenentwurf.
Rückzug	Das Initiativkomitee kann die Initiative unbedingt oder unter bestimmten Voraussetzungen bedingt zurückziehen.
Volksabstimmung	Eine gültige, nicht zurückgezogene Teilrevisionsinitiative benötigt Volks- und Ständemehr.
Umsetzung	Angenommene Verfassungsbestimmungen werden, soweit nötig, durch Gesetze und Verordnungen konkretisiert.

Zeittafel

Jahr	Entwicklung
1848	Die erste Bundesverfassung führt die Volksinitiative auf Totalrevision mit 50'000 Unterschriften ein.
1891	Volk und Stände führen die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung ein.
1893	Die erste zur Abstimmung gelangte Teilrevisionsinitiative wird angenommen.
1935	Die bisher einzige zustande gekommene Initiative auf Totalrevision wird vom Volk abgelehnt.
1976	Eine feste Sammelfrist von 18 Monaten wird eingeführt.
1977	Die erforderliche Unterschriftenzahl wird von 50'000 auf 100'000 erhöht.
1987	Das doppelte Ja mit Stichfrage bei Initiative und direktem Gegenentwurf wird eingeführt.
2000	Die nachgeführte Bundesverfassung von 1999 tritt in Kraft und regelt die Volksinitiative in den Artikeln 138 und 139.
2010	Der bedingte Rückzug zugunsten eines indirekten Gegenentwurfs wird ermöglicht.
2020	Während der COVID-19-Pandemie steht die Sammelfrist vom 21. März bis zum 31. Mai vorübergehend still.

Siehe auch

• Direkte Demokratie in der Schweiz
• Politische Rechte in der Schweiz
• Volksabstimmung (Schweiz)
• Fakultatives Referendum
• Obligatorisches Referendum
• Kantonsreferendum
• Standesinitiative
• Parlamentarische Initiative
• Petition
• Volksmehr
• Ständemehr
• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
• Bundesgesetz über die politischen Rechte

Literatur

• Wolf Linder, Sean Mueller: Schweizerische Demokratie. Institutionen, Prozesse, Perspektiven. 4. Auflage, Haupt Verlag, Bern 2017, ISBN 978-3-258-08009-3.
• Adrian Vatter: Das politische System der Schweiz. 4. Auflage, Nomos, Baden-Baden 2020, ISBN 978-3-8487-6564-5.
• Andreas Auer: Staatsrecht der schweizerischen Kantone. Stämpfli, Bern 2016, ISBN 978-3-7272-3217-6.
• René Rhinow, Markus Schefer, Peter Uebersax: Schweizerisches Verfassungsrecht. 3. Auflage, Helbing Lichtenhahn, Basel 2016, ISBN 978-3-7190-3469-6.
• Schweizerische Bundeskanzlei: Der Bund kurz erklärt. Bern, jährlich erscheinende Ausgabe.
• Parlamentsdienste: Parlamentswörterbuch – Volksinitiative. Bern.

Weblinks

• Volksinitiativen bei der Schweizerischen Bundeskanzlei
• Was ist eine eidgenössische Volksinitiative? auf ch.ch
• Volksinitiativen bei den Parlamentsdiensten
• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft auf Fedlex
• Bundesgesetz über die politischen Rechte auf Fedlex
• Volksinitiative im Historischen Lexikon der Schweiz

Einzelnachweise

Wikimedia Commons: Medien zu Volksinitiativen und Referenden in der Schweiz