Bundesversammlung
Die Bundesversammlung ist das Parlament und damit die gesetzgebende Gewalt der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Sie besteht aus zwei gleichberechtigten Kammern, dem Nationalrat mit 200 Mitgliedern und dem Ständerat mit 46 Mitgliedern. Beide Kammern werden zusammen auch als die eidgenössischen Räte bezeichnet. Der Nationalrat vertritt die Bevölkerung, während der Ständerat die Kantone repräsentiert.
Die Bundesversammlung übt unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Kantonen die oberste Gewalt im Bund aus. Diese Stellung ist insbesondere durch die Instrumente der direkten Demokratie begrenzt: Verfassungsänderungen unterliegen zwingend der Abstimmung von Volk und Ständen, während gegen Bundesgesetze unter bestimmten Voraussetzungen das fakultative Referendum ergriffen werden kann.[1]
Nationalrat und Ständerat beraten die meisten Geschäfte getrennt. Ein Beschluss der Bundesversammlung kommt in der Regel nur zustande, wenn beide Räte demselben Wortlaut zustimmen. Für bestimmte Aufgaben treten die Mitglieder beider Kammern gemeinsam als Vereinigte Bundesversammlung zusammen.
Verfassungsrechtliche Stellung
Gemäss Artikel 148 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft übt die Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund aus. Sie ist damit das zentrale Gesetzgebungsorgan auf Bundesebene. Ihre Stellung ist jedoch nicht mit einer uneingeschränkten parlamentarischen Souveränität gleichzusetzen, wie sie in einzelnen anderen Staaten besteht.
Die schweizerische Staatsordnung beruht auf einer Verbindung von Gewaltenteilung, Föderalismus und direkter Demokratie. Die Bundesversammlung steht deshalb in einem komplexen Verhältnis zum Bundesrat, zum Bundesgericht, zu den Kantonen sowie zu den Stimmberechtigten. Sie erlässt Gesetze, beschliesst den Bundeshaushalt, wählt wichtige Bundesbehörden und übt die parlamentarische Oberaufsicht aus. Gleichzeitig können ihre Beschlüsse dem Referendum unterstehen oder eine Zustimmung von Volk und Ständen erfordern.
Die Bundesversammlung darf nur in jenen Bereichen tätig werden, für die der Bund nach der Bundesverfassung zuständig ist. Alle übrigen staatlichen Aufgaben verbleiben grundsätzlich bei den Kantonen.
Zweikammersystem
Die Bundesversammlung ist als vollkommenes Zweikammerparlament ausgestaltet. Nationalrat und Ständerat verfügen grundsätzlich über dieselben Kompetenzen. Kein Rat kann den anderen dauerhaft überstimmen oder ein Bundesgesetz allein verabschieden.[2]
Das Zweikammersystem verbindet zwei unterschiedliche Formen der demokratischen Repräsentation:
- Im Nationalrat richtet sich die Zahl der Sitze eines Kantons grundsätzlich nach seiner Bevölkerungszahl.
- Im Ständerat verfügen die Kantone unabhängig von ihrer Bevölkerungsgrösse über zwei Sitze; die sechs Kantone mit historisch bedingter halber Standesstimme verfügen über je einen Sitz.
Dadurch soll sowohl dem demokratischen Grundsatz der politischen Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger als auch der föderalistischen Gleichberechtigung der Kantone Rechnung getragen werden. Bevölkerungsreiche Kantone besitzen im Nationalrat ein grösseres Gewicht, während kleine Kantone im Ständerat vergleichsweise stark vertreten sind.
Nationalrat
Hauptartikel: Nationalrat
Der Nationalrat ist die Volkskammer der Bundesversammlung. Er zählt 200 Mitglieder, die für eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt werden. Jeder Kanton bildet einen eigenen Wahlkreis. Die Sitze werden entsprechend der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt, wobei jeder Kanton Anspruch auf mindestens einen Sitz hat.[3]
In Kantonen mit mehreren Sitzen erfolgt die Wahl nach dem Verhältniswahlrecht, dem sogenannten Proporzsystem. In Kantonen, denen nur ein Nationalratssitz zusteht, wird die Vertretung nach dem Mehrheitswahlrecht gewählt.
Die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates findet alle vier Jahre statt. Mit der konstituierenden Sitzung beginnt eine neue Legislaturperiode. Der Nationalrat wählt jeweils für ein Jahr eine Präsidentin oder einen Präsidenten sowie zwei Vizepräsidentinnen oder Vizepräsidenten. Das Nationalratspräsidium leitet die Sitzungen und vertritt den Rat nach aussen.
Wegen seiner grösseren Mitgliederzahl und der proportionalen Sitzverteilung bildet der Nationalrat die parteipolitischen Kräfteverhältnisse in der Bevölkerung vergleichsweise detailliert ab. Die Redezeiten und die Zahl der Wortmeldungen werden stärker geregelt als im kleineren Ständerat.
Ständerat
Hauptartikel: Ständerat
Der Ständerat ist die Kantonskammer der Bundesversammlung. Er besteht aus 46 Mitgliedern. Zwanzig Kantone entsenden je zwei Mitglieder. Die Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden entsenden je ein Mitglied.[4]
Die Wahl des Ständerates richtet sich weitgehend nach kantonalem Recht. In den meisten Kantonen werden die Mitglieder nach dem Majorzsystem gewählt. Einzelne Kantone verwenden das Proporzsystem. Auch Wahltermin, Einzelheiten des Verfahrens und Regeln für Ersatzwahlen werden teilweise durch die Kantone bestimmt.
Obwohl die Mitglieder des Ständerates ihre Kantone repräsentieren, sind sie keine weisungsgebundenen Abgeordneten der Kantonsregierungen oder Kantonsparlamente. Sie üben wie die Mitglieder des Nationalrates ein freies Mandat aus.
Der Ständerat wählt jährlich eine Präsidentin oder einen Präsidenten sowie zwei Vizepräsidentinnen oder Vizepräsidenten. Aufgrund seiner kleineren Mitgliederzahl ist seine Arbeitsweise stärker durch persönliche Debatten und weniger durch formell begrenzte Redezeiten geprägt.
Gleichberechtigung der Räte
Nationalrat und Ständerat behandeln grundsätzlich dieselben Vorlagen und verfügen über dieselben parlamentarischen Rechte. Ein Bundesgesetz, ein Bundesbeschluss oder eine Verordnung der Bundesversammlung kann in der Regel nur verabschiedet werden, wenn beide Räte übereinstimmen.
Diese Gleichberechtigung unterscheidet das schweizerische System von Parlamenten, in denen eine Kammer der anderen übergeordnet ist oder ein Veto der zweiten Kammer mit einer qualifizierten Mehrheit überwunden werden kann. In der Schweiz kann weder der Nationalrat noch der Ständerat die Zustimmung der jeweils anderen Kammer ersetzen.
Die Gleichstellung der Räte verleiht dem Ständerat trotz seiner wesentlich geringeren Mitgliederzahl ein erhebliches politisches Gewicht. Für eine erfolgreiche Gesetzgebung müssen Vorlagen sowohl eine bevölkerungsbezogene als auch eine föderalistische Mehrheit finden.
Vereinigte Bundesversammlung
Hauptartikel: Vereinigte Bundesversammlung
Bei bestimmten Geschäften treten Nationalrat und Ständerat gemeinsam als Vereinigte Bundesversammlung zusammen. Sie zählt insgesamt 246 Mitglieder. Den Vorsitz führt die Präsidentin oder der Präsident des Nationalrates; bei Verhinderung übernimmt in der Regel das Nationalratsvizepräsidium die Leitung.
Die Vereinigte Bundesversammlung ist insbesondere zuständig für:
- die Wahl der sieben Mitglieder des Bundesrates;
- die Wahl der Bundespräsidentin oder des Bundespräsidenten und der Vizepräsidentin oder des Vizepräsidenten des Bundesrates;
- die Wahl der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers;
- die Wahl der Mitglieder der eidgenössischen Gerichte;
- die Wahl der Bundesanwältin oder des Bundesanwalts sowie der stellvertretenden Bundesanwältinnen und Bundesanwälte;
- Entscheidungen über Begnadigungen;
- Entscheidungen bei Zuständigkeitskonflikten zwischen obersten Bundesbehörden;
- die Entgegennahme besonderer Erklärungen des Bundesrates.
Die Mitglieder stimmen in der Vereinigten Bundesversammlung als einzelne Abgeordnete. Nationalrat und Ständerat bilden dabei keine getrennten Stimmkörper. Wegen der 200 Mitglieder des Nationalrates haben die Vertreterinnen und Vertreter der Volkskammer bei gemeinsamen Abstimmungen zahlenmässig ein deutlich grösseres Gewicht.[5]
Aufgaben und Kompetenzen
Die Aufgaben der Bundesversammlung sind vor allem in den Artikeln 163 bis 173 der Bundesverfassung sowie im Bundesgesetz über die Bundesversammlung geregelt. Zu den wichtigsten Tätigkeitsbereichen gehören Rechtsetzung, Finanzpolitik, Wahlen, Oberaufsicht, Aussenpolitik und staatliche Planung.[6]
Rechtsetzung
Die Bundesversammlung erlässt rechtsetzende Bestimmungen in Form von Bundesgesetzen oder, soweit die Bundesverfassung oder ein Bundesgesetz dies vorsieht, in Form von Verordnungen. Verfassungsänderungen werden als Bundesbeschlüsse verabschiedet und müssen Volk und Ständen zur Abstimmung vorgelegt werden.
Bundesgesetze unterstehen grundsätzlich dem fakultativen Referendum. Werden innerhalb der verfassungsmässigen Frist genügend gültige Unterschriften gesammelt oder verlangen genügend Kantone eine Abstimmung, entscheidet das Volk über das Gesetz.
Die Gesetzgebung ist deshalb eine gemeinsame Aufgabe von Parlament und Stimmberechtigten. Die Bundesversammlung berät und verabschiedet die Erlasse, während die direkte Demokratie der Bevölkerung ermöglicht, bestimmte Entscheidungen zu bestätigen oder abzulehnen.[7]
Finanzen
Die Bundesversammlung beschliesst den Voranschlag des Bundes, genehmigt die Staatsrechnung und bewilligt Verpflichtungskredite sowie Zahlungsrahmen. Sie entscheidet damit über die Verwendung der finanziellen Mittel des Bundes.
Der Bundesrat erarbeitet den Entwurf des Voranschlags und legt ihn dem Parlament vor. Die Finanzkommissionen beider Räte prüfen die Vorlage und stellen ihren Räten Antrag. Nationalrat und Ständerat müssen auch bei finanzpolitischen Beschlüssen bestehende Differenzen bereinigen.
Die parlamentarische Finanzhoheit ist ein wesentliches Instrument zur Kontrolle der Regierung und der Bundesverwaltung. Ohne die notwendigen parlamentarischen Kredite kann der Bundesrat neue oder erweiterte staatliche Aufgaben grundsätzlich nicht finanzieren.
Wahlen
Die Vereinigte Bundesversammlung wählt zahlreiche Mitglieder oberster Bundesbehörden. Besonders bedeutend sind die Gesamterneuerungs- und Ersatzwahlen des Bundesrates.
Die Bundesversammlung wählt ausserdem die Mitglieder des Bundesgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundespatentgerichts. Hinzu kommen weitere Wahlgeschäfte, die ihr durch Verfassung oder Gesetz übertragen sind.
Die Wahlen erfolgen in der Regel geheim. Gewählt ist, wer das vorgeschriebene absolute Mehr erreicht. Sind mehrere Wahlgänge notwendig, scheiden nach den gesetzlichen Regeln schrittweise Kandidierende mit den geringsten Stimmenzahlen aus.
Oberaufsicht
Die Bundesversammlung übt die Oberaufsicht über den Bundesrat, die Bundesverwaltung, die eidgenössischen Gerichte und weitere Träger von Bundesaufgaben aus. Die Oberaufsicht bedeutet nicht, dass das Parlament einzelne Verwaltungsentscheidungen anstelle der zuständigen Behörden trifft. Es prüft vielmehr, ob die staatlichen Organe rechtmässig, zweckmässig und wirksam handeln.
Eine zentrale Rolle spielen dabei die Geschäftsprüfungskommissionen und die Finanzkommissionen beider Räte. Für besonders sensible Bereiche bestehen gemeinsame Delegationen, darunter die Geschäftsprüfungsdelegation und die Finanzdelegation.
Bei Ereignissen von grosser Tragweite kann die Bundesversammlung eine Parlamentarische Untersuchungskommission einsetzen. Eine solche Kommission verfügt über weitreichende Untersuchungsbefugnisse und dient der Klärung schwerwiegender Vorgänge innerhalb der Bundesbehörden.
Aussenpolitik
Die Führung der Aussenpolitik ist in erster Linie Aufgabe des Bundesrates. Die Bundesversammlung wirkt jedoch an der Gestaltung der Aussenpolitik mit und beaufsichtigt die Pflege der Beziehungen zum Ausland.
Sie genehmigt völkerrechtliche Verträge, soweit nicht der Bundesrat aufgrund von Gesetz oder Vertrag selbst zum Abschluss befugt ist. Bedeutende Staatsverträge können dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen.
Die Aussenpolitischen Kommissionen von Nationalrat und Ständerat werden vom Bundesrat regelmässig über wichtige Entwicklungen informiert und bei wesentlichen Vorhaben konsultiert.
Sicherheit und ausserordentliche Lagen
Die Bundesversammlung trifft im Rahmen ihrer verfassungsmässigen Zuständigkeiten Entscheidungen zur äusseren und inneren Sicherheit der Schweiz. Sie kann unter anderem Massnahmen zur Wahrung der Unabhängigkeit und Neutralität beschliessen, den Aktivdienst anordnen und über bedeutende Einsätze der Armee entscheiden.
In dringlichen Situationen kann die Bundesversammlung befristete dringliche Bundesgesetze erlassen. Auch solche Erlasse unterliegen den verfassungsrechtlichen Regeln der direkten Demokratie und verlieren unter bestimmten Voraussetzungen ihre Gültigkeit, falls sie nicht rechtzeitig von Volk und Ständen bestätigt werden.
Planung und Wirksamkeitsprüfung
Die Bundesversammlung wirkt an wichtigen staatlichen Planungen mit. Dazu gehört insbesondere die Beratung der Legislaturplanung des Bundesrates. Sie prüft zudem, ob staatliche Massnahmen die angestrebten Wirkungen erreichen.
Die Bundesverfassung verpflichtet die Bundesversammlung dazu, für die Überprüfung der Wirksamkeit von Massnahmen des Bundes zu sorgen. Diese Aufgabe wird unter anderem durch parlamentarische Kommissionen, die Parlamentarische Verwaltungskontrolle und Berichte des Bundesrates unterstützt.
Parlamentarischer Betrieb
Sessionen
Nationalrat und Ständerat treten jährlich zu vier ordentlichen Sessionen zusammen. Die Frühjahrssession findet gewöhnlich im März, die Sommersession im Juni, die Herbstsession im September und die Wintersession im November und Dezember statt. Eine ordentliche Session dauert in der Regel drei Wochen.[8]
Neben den ordentlichen Sessionen können Sondersessionen und ausserordentliche Sessionen stattfinden. Eine Sondersession dient insbesondere dem Abbau einer hohen Geschäftslast. Eine ausserordentliche Session kann einberufen werden, wenn dringliche politische Ereignisse eine rasche parlamentarische Beratung erfordern.
Die Sitzungen finden überwiegend im Bundeshaus in Bern statt. Nationalrat und Ständerat verfügen dort über eigene Ratssäle.
Kommissionen
Hauptartikel: Parlamentarische Kommission
Ein grosser Teil der parlamentarischen Arbeit erfolgt in den Kommissionen. Sie beraten die ihnen zugewiesenen Geschäfte vor und stellen ihrem Rat Antrag. Die Mitglieder können Änderungen vorschlagen, Vertreterinnen und Vertreter des Bundesrates und der Verwaltung anhören sowie externe Fachpersonen und Interessengruppen konsultieren.
Zu den ständigen Sachbereichskommissionen gehören unter anderem die Kommissionen für:
- Aussenpolitik;
- Wissenschaft, Bildung und Kultur;
- soziale Sicherheit und Gesundheit;
- Umwelt, Raumplanung und Energie;
- Verkehr und Fernmeldewesen;
- Wirtschaft und Abgaben;
- politische Institutionen;
- Rechtsfragen;
- öffentliche Bauten.
Daneben bestehen Aufsichtskommissionen, Immunitätsorgane, Delegationen und bei Bedarf Spezialkommissionen. Nationalrat und Ständerat verfügen grundsätzlich über eigene Kommissionen, die sich mit denselben Sachbereichen befassen.
Im Unterschied zu den öffentlichen Sitzungen der Räte sind die Beratungen der Kommissionen vertraulich. Die Kommissionen informieren die Öffentlichkeit nach ihren Sitzungen über die wichtigsten Beschlüsse, ohne das individuelle Abstimmungsverhalten sämtlicher Mitglieder offenzulegen.[9]
Fraktionen
Die Ratsmitglieder können sich zu Fraktionen zusammenschliessen. Eine Fraktion besteht aus Mitgliedern derselben Partei oder aus Angehörigen politisch nahestehender Parteien. Sie muss die gesetzlich vorgeschriebene Mindestzahl an Mitgliedern erreichen.
Fraktionen koordinieren die parlamentarische Arbeit, beraten die Geschäfte vor den Sitzungen und bestimmen ihre Vertretungen in den Kommissionen. Sie können Anträge, Wahlvorschläge, parlamentarische Initiativen und Vorstösse einreichen.
Obwohl Fraktionen für die politische Willensbildung von grosser Bedeutung sind, dürfen sie ihren Mitgliedern keine rechtlich verbindlichen Weisungen erteilen. Abweichungen von der Fraktionsposition sind daher möglich.[10]
Büros und Präsidien
Jeder Rat verfügt über ein Büro. Dieses ist für organisatorische und verfahrensbezogene Fragen zuständig. Es plant die Sitzungen, weist Geschäfte den Kommissionen zu und legt die Traktanden fest.
Die Büros von Nationalrat und Ständerat bilden gemeinsam die Koordinationskonferenz. Diese koordiniert die Arbeit beider Räte und legt unter anderem die Sessionsplanung fest.
Die Ratspräsidentinnen und Ratspräsidenten leiten die Sitzungen, achten auf die Einhaltung der parlamentarischen Ordnung und vertreten ihren Rat nach aussen. Das Präsidium wird jeweils für ein Jahr gewählt. Eine unmittelbare Wiederwahl in dasselbe Präsidium ist nach parlamentarischer Tradition nicht üblich.
Parlamentsdienste
Die Parlamentsdienste unterstützen die Bundesversammlung und ihre Organe fachlich, organisatorisch und administrativ. Sie sind der Bundesversammlung unterstellt und institutionell von der Bundesverwaltung getrennt.
Zu ihren Aufgaben gehören:
- die Vorbereitung und Organisation der Sessionen;
- die Führung der Kommissionssekretariate;
- die Protokollierung und Übersetzung der Verhandlungen;
- die rechtliche und fachliche Beratung der Ratsorgane;
- die Dokumentation parlamentarischer Geschäfte;
- die Information der Öffentlichkeit;
- der Betrieb der Parlamentsbibliothek und parlamentarischer Informationssysteme.
Die institutionelle Trennung von der Bundesverwaltung soll gewährleisten, dass das Parlament seine Aufgaben gegenüber dem Bundesrat und der Verwaltung unabhängig wahrnehmen kann.[11]
Gesetzgebungsverfahren
Eine neue bundesrechtliche Regelung kann auf unterschiedlichen Wegen angestossen werden. Häufig legt der Bundesrat der Bundesversammlung eine Botschaft mit einem Erlassentwurf vor. Ein Entwurf kann jedoch auch aufgrund einer parlamentarischen Initiative, einer Standesinitiative oder eines angenommenen parlamentarischen Vorstosses entstehen.
Vor der parlamentarischen Beratung führt der Bundesrat bei bedeutenden Vorlagen gewöhnlich ein Vernehmlassungsverfahren durch. Kantone, Parteien, Verbände und weitere interessierte Kreise können dabei Stellung nehmen.
Nach der Überweisung an das Parlament wird die Vorlage einem Erstrat zugeteilt. Die zuständige Kommission berät den Entwurf vor und stellt ihrem Rat Antrag. Nach der Beratung im Erstrat gelangt die Vorlage an den Zweitrat.
Fassen die beiden Räte unterschiedliche Beschlüsse, beginnt das Differenzbereinigungsverfahren. Die Vorlage wechselt zwischen Nationalrat und Ständerat, bis beide Kammern denselben Text angenommen haben. Bleiben nach mehreren Beratungen Differenzen bestehen, wird eine Einigungskonferenz eingesetzt. Diese besteht aus Mitgliedern beider Räte und schlägt eine gemeinsame Lösung vor.
Lehnt einer der Räte den Einigungsantrag bei einer gewöhnlichen Gesetzesvorlage ab, ist die Vorlage gescheitert. Stimmen beide Räte zu, findet die Schlussabstimmung statt. Danach wird der Erlass veröffentlicht und gegebenenfalls die Referendumsfrist eröffnet.[12]
Parlamentarische Instrumente
Den Mitgliedern, Kommissionen und Fraktionen stehen verschiedene Instrumente zur Verfügung, um politische Anliegen einzubringen, Informationen zu verlangen oder den Bundesrat zu beauftragen.
Parlamentarische Initiative
Mit einer parlamentarischen Initiative kann ein Ratsmitglied, eine Fraktion oder eine Kommission den Entwurf eines Erlasses oder die Grundzüge eines Erlasses vorschlagen. Wird der Initiative Folge gegeben, erarbeitet grundsätzlich eine parlamentarische Kommission die Vorlage.
Motion
Eine Motion beauftragt den Bundesrat, einen Entwurf zu einem Erlass vorzulegen oder eine bestimmte Massnahme zu treffen. Damit eine Motion verbindlich wird, müssen ihr in der Regel beide Räte zustimmen.
Postulat
Ein Postulat beauftragt den Bundesrat zu prüfen und Bericht zu erstatten, ob ein Erlassentwurf oder eine Massnahme notwendig ist. Für die Annahme genügt die Zustimmung des Rates, in dem das Postulat eingereicht wurde.
Interpellation und Anfrage
Mit einer Interpellation wird vom Bundesrat Auskunft über wichtige innen- oder aussenpolitische Angelegenheiten verlangt. Die Antwort kann im Rat diskutiert werden.
Eine Anfrage dient ebenfalls der Einholung von Informationen, wird jedoch grundsätzlich nicht im Rat beraten. Im Nationalrat besteht zusätzlich die Fragestunde, in der Mitglieder dem Bundesrat kurze Fragen stellen können.[13]
Standesinitiative
Mit einer Standesinitiative kann ein Kanton der Bundesversammlung einen Erlassentwurf oder die Grundzüge eines Erlasses vorschlagen. Das Instrument ermöglicht den Kantonen, direkt Einfluss auf die Bundesgesetzgebung zu nehmen.
Petition
Jede Person kann unabhängig von Nationalität, Alter oder Wohnort Petitionen an die Bundesversammlung richten. Petitionen begründen keinen Anspruch auf eine bestimmte Entscheidung, müssen von den zuständigen parlamentarischen Organen jedoch zur Kenntnis genommen und behandelt werden.
Rechtsstellung der Ratsmitglieder
Freies Mandat
Die Mitglieder der Bundesversammlung stimmen ohne Weisungen. Weder Parteien noch Kantone, Verbände, Unternehmen oder Wählergruppen können ihnen rechtlich verbindlich vorschreiben, wie sie zu stimmen haben.
Das sogenannte Instruktionsverbot soll gewährleisten, dass Ratsmitglieder nach ihrer politischen Überzeugung handeln, neue Informationen berücksichtigen und parlamentarische Kompromisse eingehen können.[14]
Milizprinzip
Die Bundesversammlung wird traditionell als Milizparlament bezeichnet. Viele Ratsmitglieder üben neben ihrem Mandat weiterhin einen Beruf oder weitere öffentliche und private Tätigkeiten aus.
Die tatsächliche parlamentarische Arbeitsbelastung ist jedoch erheblich. Neben den Sessionen gehören Kommissions-, Fraktions- und Vorbereitungssitzungen, Aktenstudium, öffentliche Auftritte und Kontakte mit Bevölkerung, Behörden und Interessenorganisationen zur Tätigkeit eines Ratsmitglieds.
Interessenbindungen
Die Ratsmitglieder müssen bestimmte berufliche Tätigkeiten, Leitungsfunktionen, Verwaltungsratsmandate, Beratungsaufgaben und weitere Interessenbindungen offenlegen. Die Angaben werden in einem öffentlichen Register publiziert.
Die Offenlegungspflicht soll politische und wirtschaftliche Verflechtungen sichtbar machen. Sie verhindert nicht, dass Ratsmitglieder solche Tätigkeiten ausüben, ermöglicht aber eine öffentliche Beurteilung möglicher Interessenkonflikte.
Immunität
Für Äusserungen in den Räten und ihren Organen geniessen die Mitglieder besonderen Schutz. Für strafbare Handlungen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit ihrer amtlichen Tätigkeit stehen, besteht eine relative Immunität.
Die Immunität dient nicht einem persönlichen Vorrecht, sondern dem Schutz der Funktionsfähigkeit und Unabhängigkeit des Parlaments. Unter den gesetzlich festgelegten Voraussetzungen kann sie durch die zuständigen parlamentarischen Kommissionen aufgehoben werden.
Öffentlichkeit und Dokumentation
Die Sitzungen des Nationalrates, des Ständerates und der Vereinigten Bundesversammlung sind grundsätzlich öffentlich. Besucherinnen und Besucher können die Beratungen von den Tribünen aus verfolgen. Die Debatten werden zudem über das Internet übertragen.
Die Wortmeldungen und Beschlüsse werden im Amtlichen Bulletin dokumentiert. Informationen zu Vorlagen, parlamentarischen Initiativen, Vorstössen, Abstimmungen und Kommissionsberichten sind über die parlamentarische Geschäftsdatenbank öffentlich zugänglich.
Die Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen bildet einen bewussten Gegensatz zur Öffentlichkeit des Plenums. Sie soll den Mitgliedern ermöglichen, vor der öffentlichen Ratsdebatte sachbezogene Lösungen und politische Kompromisse zu erarbeiten.[15]
Verhältnis zum Bundesrat
Die Schweiz kennt kein parlamentarisches Regierungssystem im klassischen Sinn. Der Bundesrat wird zwar von der Bundesversammlung gewählt, ist während seiner vierjährigen Amtsdauer aber nicht vom fortdauernden Vertrauen einer parlamentarischen Mehrheit abhängig.
Die Bundesversammlung kann den Bundesrat oder einzelne Mitglieder nicht durch ein gewöhnliches Misstrauensvotum zum Rücktritt zwingen. Umgekehrt kann der Bundesrat das Parlament nicht auflösen und keine vorgezogenen Nationalratswahlen anordnen.
Dieses System begünstigt eine institutionelle Kontinuität und eine vergleichsweise starke Trennung zwischen Regierung und Parlament. Die Zusammenarbeit erfolgt insbesondere durch Gesetzesvorlagen, parlamentarische Vorstösse, Berichte, Fragestunden, Kommissionsanhörungen und die parlamentarische Oberaufsicht.
Mitglieder des Bundesrates nehmen an den Beratungen der Räte teil, vertreten ihre Vorlagen und beantworten Fragen. Sie besitzen in der Bundesversammlung jedoch kein Stimmrecht.
Verhältnis zu Volk und Kantonen
Die Bundesversammlung ist eng in das System der direkten Demokratie eingebunden. Sie behandelt Volksinitiativen, prüft deren Gültigkeit und empfiehlt Volk und Ständen deren Annahme oder Ablehnung. Sie kann einer Volksinitiative einen direkten oder indirekten Gegenentwurf gegenüberstellen.
Verfassungsänderungen benötigen das doppelte Mehr von Volk und Ständen. Bundesgesetze und bestimmte Bundesbeschlüsse können dem fakultativen Referendum unterstellt werden.
Auch die Kantone besitzen verschiedene Mitwirkungsrechte. Neben ihrer Vertretung im Ständerat können sie Standesinitiativen einreichen, sich an Vernehmlassungen beteiligen und gemeinsam ein Kantonsreferendum gegen bestimmte Erlasse verlangen.
Die Bundesversammlung ist deshalb nicht die alleinige Gesetzgeberin im Bund. Die Gesetzgebung entsteht vielmehr im Zusammenspiel von Parlament, Regierung, Kantonen und Stimmberechtigten.
Geschichte
Entstehung des Bundesparlaments
Die Bundesversammlung entstand mit der Bundesverfassung von 1848. Zuvor war die Tagsatzung das zentrale gemeinsame Organ der Kantone. Deren Abgeordnete vertraten in erster Linie ihre Kantonsregierungen und waren häufig an deren Weisungen gebunden.
Mit der Gründung des Bundesstaates wurde ein Parlament geschaffen, das nicht nur die Kantone, sondern auch die schweizerische Bevölkerung repräsentierte. Das Zweikammersystem orientierte sich teilweise am politischen Aufbau der Vereinigten Staaten: Der Nationalrat entsprach der bevölkerungsbezogenen Volkskammer, während der Ständerat die gleichberechtigte Vertretung der Kantone sichern sollte.
Die erste Bundesversammlung trat am 6. November 1848 zusammen. Zu ihren ersten bedeutenden Aufgaben gehörten die Wahl des ersten Bundesrates und die Bestimmung von Bern als Sitz der Bundesbehörden.
Entwicklung des Wahlrechts
Der Nationalrat wurde zunächst nach dem Majorzsystem gewählt. Die politischen Kräfteverhältnisse wurden lange Zeit von der freisinnigen Bewegung dominiert.
Nach einer Volksabstimmung im Jahr 1918 wurde für die Nationalratswahlen das Proporzsystem eingeführt. Die ersten Proporzwahlen fanden 1919 statt. Dadurch erhielten kleinere und neuere Parteien bessere Chancen auf eine parlamentarische Vertretung.
Ein weiterer grundlegender Wandel erfolgte mit der Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechts auf Bundesebene im Jahr 1971. Bei den Nationalratswahlen desselben Jahres wurden erstmals Frauen in die Bundesversammlung gewählt.
Verfassungs- und Parlamentsreformen
Die Bundesverfassung von 1874 erweiterte die Zuständigkeiten des Bundes und stärkte mit dem fakultativen Referendum die Mitwirkung der Stimmberechtigten an der Gesetzgebung.
Die totalrevidierte Bundesverfassung von 1999 ordnete das Verfassungsrecht neu und formulierte die Aufgaben und Stellung der Bundesversammlung ausführlicher. Das Parlamentsgesetz von 2002, das 2003 in Kraft trat, ersetzte das frühere Geschäftsverkehrsgesetz und regelte Organisation, Verfahren und Rechte der Bundesversammlung neu.[16]
Bedeutung im politischen System
Die Bundesversammlung verbindet demokratische, föderalistische und direktdemokratische Elemente. Der Nationalrat bildet die politischen Kräfteverhältnisse in der Bevölkerung ab, während der Ständerat den Kantonen eine institutionell abgesicherte Mitwirkung an der Bundespolitik ermöglicht.
Das Erfordernis übereinstimmender Beschlüsse beider Räte fördert die Suche nach breit abgestützten Lösungen. Gesetzesvorlagen müssen nicht nur unterschiedliche Parteien und gesellschaftliche Interessen berücksichtigen, sondern auch zwischen bevölkerungsreichen und kleinen Kantonen mehrheitsfähig sein.
Zusätzlich beeinflusst die Möglichkeit eines Referendums die parlamentarische Arbeit. Parteien, Verbände und andere politische Akteure, die eine Referendumsabstimmung auslösen könnten, werden häufig bereits während der Ausarbeitung einer Vorlage einbezogen. Daraus entsteht eine ausgeprägte Verhandlungs- und Kompromisskultur.
Die Bundesversammlung ist somit nicht nur ein Ort formeller Abstimmungen, sondern das zentrale Forum für die öffentliche politische Auseinandersetzung auf Bundesebene. Ihre Arbeitsweise spiegelt die sprachliche, regionale, politische und gesellschaftliche Vielfalt der Schweiz wider.
Siehe auch
- Politisches System der Schweiz
- Bundesrat
- Nationalrat
- Ständerat
- Vereinigte Bundesversammlung
- Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
- Direkte Demokratie in der Schweiz
- Parlamentarische Kommission
- Parlamentsgebäude
- Bundeshaus (Bern)
Literatur
- Theodor von Wyss, Martin Graf, Christoph Theler: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung. Kommentar zum Parlamentsgesetz. Helbing Lichtenhahn, Basel 2014, ISBN 978-3-7190-2975-3.
- Erich Gruner: Die Schweizerische Bundesversammlung 1848–1920. Francke, Bern 1966.
- Parlamentsdienste: Das Schweizer Parlament. Bern.
- Schweizerische Bundeskanzlei: Der Bund kurz erklärt. Bern, jährlich erscheinende Ausgabe.
Weblinks
- Offizielle Website der Schweizerischen Bundesversammlung
- Curia Vista – Geschäftsdatenbank des Parlaments
- Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
- Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
- Parlamentsgesetz
Einzelnachweise
- ↑ Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. In: Fedlex. Hrsg.: Schweizerische Eidgenossenschaft. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Organisation der Bundesversammlung. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Nationalratswahlen. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Der Ständerat. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Vereinigte Bundesversammlung. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Aufgaben der Bundesversammlung. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Gesetzgebung. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Sessionen. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Kommissionen. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Fraktionen. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Parlamentsdienste. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Verfahren bei Erlassentwürfen. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Parlamentarische Vorstösse. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Instruktionsverbot. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Öffentlichkeit. In: Das Schweizer Parlament. Hrsg.: Parlamentsdienste. Abgerufen am 2026-07-23.
- ↑ Bundesgesetz über die Bundesversammlung. In: Fedlex. Hrsg.: Schweizerische Eidgenossenschaft. Abgerufen am 2026-07-23.
