Kantonsreferendum

Kantonsreferendum bezeichnet in der Schweiz das Recht von mindestens acht Kantonen, gegen bestimmte Erlasse der Bundesversammlung eine eidgenössische Volksabstimmung zu verlangen. Es handelt sich um eine besondere Form des fakultativen Referendums auf Bundesebene.

Das Kantonsreferendum kann gegen dieselben Erlasse ergriffen werden wie das Volksreferendum von 50'000 Stimmberechtigten. Die acht erforderlichen Kantone müssen ihr Referendumsbegehren innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses einreichen. Die verfassungsrechtliche Grundlage bildet Artikel 141 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, während das Verfahren in den Artikeln 67 bis 67b des Bundesgesetzes über die politischen Rechte geregelt ist.

Das Instrument soll den Kantonen ermöglichen, ihre föderalistischen Interessen gegenüber dem Bund zu schützen. Anders als beim obligatorischen Referendum über Verfassungsänderungen ist für die Annahme oder Ablehnung der angefochtenen Vorlage jedoch kein Ständemehr erforderlich. In der anschliessenden Volksabstimmung entscheidet allein die Mehrheit der gültig abstimmenden Stimmberechtigten.

Begriff

Der Ausdruck Kantonsreferendum bezeichnet ausschliesslich ein Referendum, das mehrere Kantone gemeinsam gegen einen Erlass des Bundes ergreifen. Davon zu unterscheiden sind kantonale Referenden, mit denen die Stimmberechtigten eines einzelnen Kantons eine Abstimmung über ein kantonales Gesetz, einen Ausgabenbeschluss oder einen anderen kantonalen Erlass verlangen können.

Das Kantonsreferendum ist kein eigenständiger Abstimmungstyp. Es ist vielmehr einer von zwei Wegen, auf denen das fakultative Referendum auf Bundesebene zustande kommen kann:

• durch das Begehren von 50'000 Stimmberechtigten, das als Volksreferendum bezeichnet wird;
• durch das Begehren von mindestens acht Kantonen, das als Kantonsreferendum bezeichnet wird.

Beide Verfahren führen zur gleichen Rechtsfolge: Der angefochtene Erlass wird den Stimmberechtigten der gesamten Schweiz zur Abstimmung unterbreitet. Die Stimmen der Kantone werden beim Kantonsreferendum nicht mit den Unterschriften eines parallel laufenden Volksreferendums zusammengerechnet.

Verfassungsrechtliche Grundlage

Artikel 141 Absatz 1 der Bundesverfassung bestimmt, dass 50'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung eines Erlasses eine Volksabstimmung verlangen können.

Dem fakultativen Referendum unterstehen insbesondere:

• Bundesgesetze;
• dringlich erklärte Bundesgesetze, deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt;
• Bundesbeschlüsse, soweit Verfassung oder Gesetz dies vorsehen;
• bestimmte völkerrechtliche Verträge.

Bei völkerrechtlichen Verträgen ist ein fakultatives Referendum insbesondere möglich, wenn der Vertrag:

• unbefristet und unkündbar ist;
• den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsieht;
• wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthält;
• oder zu seiner Umsetzung den Erlass oder die Änderung eines Bundesgesetzes erfordert.

Die Bundesversammlung kann weitere völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum unterstellen.

Zählung der Kantone

Für das Zustandekommen eines Kantonsreferendums sind mindestens acht der 26 Kantone erforderlich. Jeder Kanton wird dabei als eine volle Einheit gezählt.

Dies gilt auch für die sechs Kantone Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden, die bei der Ermittlung des Ständemehrs jeweils nur über eine halbe Standesstimme verfügen. Ihre verminderte Standesstimme betrifft nach der Bundesverfassung nur Abstimmungen, bei denen ein Ständemehr erforderlich ist, sowie ihre Vertretung im Ständerat. Beim Kantonsreferendum zählt jeder dieser Kantone vollständig.

Die Grösse und Bevölkerungszahl eines Kantons spielen keine Rolle. Ein kleiner Kanton hat beim Erreichen des Quorums dasselbe Gewicht wie ein bevölkerungsreicher Kanton.

Verfahren

Beginn der Referendumsfrist

Die Referendumsfrist beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses im Bundesblatt. Sie beträgt 100 Tage. Innerhalb dieser Frist müssen mindestens acht gültige kantonale Referendumsbegehren bei der Bundeskanzlei eingegangen sein.

Für die Wahrung der Frist genügt es nicht, dass das zuständige kantonale Organ seinen Beschluss innerhalb der 100 Tage fasst. Das Begehren muss auch rechtzeitig bei der Bundeskanzlei eintreffen. Das Datum des Poststempels allein ist nicht ausreichend.

Zuständigkeit innerhalb des Kantons

Welches Organ über die Ergreifung eines Kantonsreferendums entscheidet, richtet sich grundsätzlich nach dem Recht des jeweiligen Kantons. Die Bundesverfassung schreibt nicht vor, dass in allen Kantonen dasselbe Organ zuständig sein muss.

Je nach kantonaler Regelung kann der Entscheid insbesondere beim Kantonsparlament, bei der Landsgemeinde, bei den Stimmberechtigten oder bei einem anderen ausdrücklich bezeichneten kantonalen Organ liegen. Fehlt im kantonalen Recht eine besondere Zuständigkeitsregelung, entscheidet gemäss Artikel 67 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte das Kantonsparlament.

In der Praxis liegt die Zuständigkeit in den meisten Kantonen beim Kantonsparlament. Häufig stellt die Kantonsregierung einen Antrag, über den das Parlament innerhalb der laufenden Referendumsfrist entscheidet.

Die Mitteilung des beschlossenen Referendumsbegehrens an die Bundeskanzlei erfolgt durch die Kantonsregierung. Das eingereichte Begehren muss den angefochtenen Bundeserlass zweifelsfrei bezeichnen und Angaben über das zuständige kantonale Organ sowie die massgebende kantonale Rechtsgrundlage enthalten.

Prüfung durch die Bundeskanzlei

Nach Ablauf der Referendumsfrist prüft die Bundeskanzlei, ob mindestens acht gültige kantonale Begehren eingereicht worden sind. Sie stellt das Zustandekommen oder Nichtzustandekommen des Kantonsreferendums durch Verfügung fest und veröffentlicht ihren Entscheid im Bundesblatt.

Ein kantonales Begehren ist insbesondere ungültig, wenn:

• es nach Ablauf der Referendumsfrist eingereicht wurde;
• es von einem nach kantonalem Recht unzuständigen Organ beschlossen wurde;
• nicht zweifelsfrei erkennbar ist, gegen welchen Bundeserlass es sich richtet.

Ein zustande gekommenes Kantonsreferendum kann ebenso wie ein Volksreferendum nicht zurückgezogen werden.

Stellt die Bundeskanzlei fest, dass ein Kantonsreferendum nicht zustande gekommen ist, kann ihre Verfügung unter bestimmten Voraussetzungen beim Bundesgericht angefochten werden.

Volksabstimmung

Kommt das Referendum zustande, wird der Erlass den Stimmberechtigten der gesamten Schweiz vorgelegt. Für den Entscheid ist grundsätzlich das einfache Volksmehr massgebend.

Die Kantone, welche das Referendum ergriffen haben, besitzen in der Abstimmung kein besonderes Stimmrecht. Auch ein Erlass, gegen den acht oder mehr Kantone das Referendum ergriffen haben, tritt in Kraft, wenn ihn die Mehrheit der Stimmberechtigten annimmt.

Bei gewöhnlichen Bundesgesetzen und Bundesbeschlüssen hat das Referendum aufschiebende Wirkung. Der Erlass tritt erst in Kraft, wenn er in der Volksabstimmung angenommen wurde oder wenn die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen ist.

Bei dringlich erklärten Bundesgesetzen, die bereits in Kraft gesetzt wurden, kann die Abstimmung nachträglich stattfinden. Wird ein solches Gesetz abgelehnt oder nicht rechtzeitig zur Abstimmung gebracht, tritt es nach den verfassungsrechtlichen Bestimmungen ausser Kraft.

Verhältnis zum Volksreferendum

Das Kantonsreferendum und das Volksreferendum sind rechtlich voneinander unabhängige Verfahren. Gegen denselben Erlass können beide Referenden gleichzeitig ergriffen werden.

Die Bundeskanzlei prüft in diesem Fall getrennt:

• ob mindestens 50'000 gültige Unterschriften von Stimmberechtigten eingereicht wurden;
• ob mindestens acht gültige Referendumsbegehren von Kantonen vorliegen.

Kantonsbegehren können nicht in Unterschriften umgerechnet werden. Ebenso können fehlende Kantonsbegehren nicht durch eine bestimmte Zahl von Unterschriften ersetzt werden.

Kommt bereits eines der beiden Referenden zustande, muss die Volksabstimmung durchgeführt werden. Das parallele Zustandekommen des zweiten Referendums verändert weder die Abstimmungsfrage noch das erforderliche Mehr.

Bedeutung für den Föderalismus

Das Kantonsreferendum ist ein Instrument des schweizerischen Föderalismus. Es soll den Kantonen eine zusätzliche Möglichkeit geben, sich gegen Bundeserlasse zu wehren, welche ihre Zuständigkeiten, Finanzen oder Vollzugsaufgaben wesentlich betreffen.

Die Kantone wirken bereits auf mehreren anderen Wegen an der Willensbildung des Bundes mit. Zu diesen gehören:

• ihre Vertretung im Ständerat;
• das Vernehmlassungsverfahren;
• kantonale Stellungnahmen zu Bundesvorlagen;
• die Mitwirkung über interkantonale Direktorenkonferenzen;
• die Konferenz der Kantonsregierungen;
• die Einreichung von Standesinitiativen;
• die Beteiligung am Vollzug des Bundesrechts.

Das Kantonsreferendum wird deshalb häufig als föderalistische Notbremse bezeichnet. Es greift erst ein, nachdem die Bundesversammlung einen Erlass verabschiedet hat und andere Möglichkeiten der kantonalen Einflussnahme erfolglos geblieben sind.

Das Instrument gibt den Kantonen jedoch kein eigentliches Vetorecht. Die Kantone können lediglich eine Volksabstimmung erzwingen. Über die Annahme oder Ablehnung der Vorlage entscheidet anschliessend das Schweizer Stimmvolk.

Geschichte

Einführung 1874

Das Kantonsreferendum wurde mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 eingeführt. Bereits der 1872 abgelehnte Entwurf einer neuen Bundesverfassung hatte ein entsprechendes Instrument vorgesehen, damals jedoch mit einem Quorum von fünf Kantonen.

In der Bundesverfassung von 1874 wurde die erforderliche Zahl auf acht Kantone festgesetzt. Nach einer verbreiteten historischen Erklärung sollte damit verhindert werden, dass die sieben ehemaligen katholisch-konservativen Sonderbundskantone allein ein Referendum gegen die Gesetzgebung des neuen Bundesstaates auslösen konnten.

Nach dem ursprünglichen Artikel 89 der Bundesverfassung von 1874 musste eine Volksabstimmung über Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse durchgeführt werden, wenn sie von 30'000 Stimmberechtigten oder acht Kantonen verlangt wurde.

Das Kantonsreferendum sollte einen Ausgleich dafür schaffen, dass die Kantone durch den Ausbau des Bundesstaates Zuständigkeiten an den Bund abgaben. Gleichzeitig sollte es die kantonalen Parlamente dazu anregen, sich intensiver mit der Gesetzgebung des Bundes auseinanderzusetzen.

Gesetzliche Regelung

Das Bundesgesetz betreffend Volksabstimmungen über Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse von 1874 bestimmte zunächst, dass das Referendumsbegehren eines Kantons grundsätzlich vom kantonalen Parlament ausgehen musste. Eine zusätzliche Beteiligung der kantonalen Stimmberechtigten konnte im kantonalen Recht vorgesehen werden.

Mit dem Bundesgesetz über die politischen Rechte von 1976, das 1978 in Kraft trat, entfiel diese besondere Regelung vorübergehend. Da verschiedene Kantone keine eindeutigen Bestimmungen über die innerkantonale Zuständigkeit besassen, wurde das Verfahren mit einer Gesetzesänderung von 1996 erneut ausdrücklich geregelt. Die heutigen Artikel 67 bis 67b traten 1997 in Kraft.

Die totalrevidierte Bundesverfassung von 1999 übernahm das Kantonsreferendum mit dem bisherigen Quorum von acht Kantonen in Artikel 141.

Zustande gekommene Kantonsreferenden

Seit seiner Einführung im Jahr 1874 kam das Kantonsreferendum bis 2026 erst zweimal zustande. In beiden Fällen wurde gleichzeitig auch ein Volksreferendum mit mehr als 50'000 gültigen Unterschriften eingereicht.

Jahr	Angefochtener Erlass	Zahl der Referendumskantone	Volksabstimmung	Ergebnis
2003	Bundesgesetz über Änderungen im Bereich der Ehe- und Familienbesteuerung, der Wohneigentumsbesteuerung und der Stempelabgaben, sogenanntes Steuerpaket	11 Kantone	16. Mai 2004	Mit 34,1 Prozent Ja- gegen 65,9 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt
2025	Bundesgesetz über die Individualbesteuerung	10 Kantone	8. März 2026	Mit 54,23 Prozent Ja- gegen 45,77 Prozent Nein-Stimmen angenommen

Steuerpaket 2001

Das erste zustande gekommene Kantonsreferendum richtete sich 2003 gegen das sogenannte Steuerpaket 2001. Die Vorlage umfasste Änderungen bei der Ehe- und Familienbesteuerung, der Besteuerung von Wohneigentum und den Stempelabgaben.

Zahlreiche Kantone und Gemeinden befürchteten erhebliche Steuerausfälle. Elf Kantone reichten ein gültiges Referendumsbegehren ein. Gleichzeitig kam ein von Parteien, Gewerkschaften und weiteren Organisationen getragenes Volksreferendum zustande.

In der Volksabstimmung vom 16. Mai 2004 wurde das Steuerpaket mit 65,9 Prozent Nein-Stimmen deutlich abgelehnt. Es war das erste Mal seit der Einführung des Instruments im Jahr 1874, dass mindestens acht Kantone erfolgreich eine eidgenössische Volksabstimmung verlangt hatten.

Individualbesteuerung

Das zweite Kantonsreferendum kam 2025 gegen das Bundesgesetz über die Individualbesteuerung zustande. Das Gesetz sah vor, dass verheiratete Personen künftig wie unverheiratete Personen einzeln besteuert werden.

Das Kantonsreferendum wurde von den zehn Kantonen St. Gallen, Obwalden, Wallis, Appenzell Innerrhoden, Schwyz, Aargau, Uri, Nidwalden, Thurgau und Appenzell Ausserrhoden unterstützt. Daneben kam ein Volksreferendum mit 65'377 gültigen Unterschriften zustande.

Die Stimmberechtigten nahmen das Bundesgesetz am 8. März 2026 mit 54,23 Prozent Ja-Stimmen an. Damit zeigte sich, dass ein erfolgreich zustande gekommenes Kantonsreferendum nicht zwangsläufig zur Ablehnung der angefochtenen Vorlage führt.

Nicht zustande gekommene Versuche

Neben den beiden erfolgreichen Kantonsreferenden gab es mehrere Versuche, die erforderliche Zahl von acht Kantonen zu erreichen.

2014 wurde gegen die Genehmigung des FATCA-Abkommens zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten sowie gegen das dazugehörige Umsetzungsgesetz ein Kantonsreferendum angestrebt. Nur der Kanton Wallis reichte entsprechende Begehren ein, weshalb das Quorum deutlich verfehlt wurde.

2015 verlangten die Kantone Schaffhausen, Zug, Schwyz und Nidwalden eine Volksabstimmung über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenausgleichs. Da sich lediglich vier Kantone beteiligten, kam auch dieses Kantonsreferendum nicht zustande.

Vorschläge für ein Kantonsreferendum werden häufiger diskutiert, als tatsächlich gültige Begehren eingereicht werden. Oft verzichten Kantone auf einen formellen Beschluss, wenn frühzeitig erkennbar wird, dass die Unterstützung von acht Kantonen nicht erreicht werden kann.

Gründe für die seltene Anwendung

Die geringe Zahl zustande gekommener Kantonsreferenden wird mit mehreren Faktoren erklärt.

Die Hürde von acht Kantonen ist vergleichsweise hoch. Mehr als 30 Prozent aller Kantone müssen innerhalb einer Frist von 100 Tagen die notwendigen innerkantonalen Verfahren abschliessen. In vielen Kantonen muss ein Parlament zusammentreten, eine Vorlage beraten und einen formellen Beschluss fassen.

Ein Volksreferendum mit 50'000 Unterschriften ist für Parteien und Verbände häufig einfacher zu organisieren. Besteht in der Bevölkerung ein erheblicher Widerstand gegen eine Vorlage, kann daher parallel oder anstelle eines Kantonsreferendums ein gewöhnliches Volksreferendum ergriffen werden.

Zudem können die Kantone ihre Interessen meist bereits während der Ausarbeitung eines Bundesgesetzes einbringen. Besonders wichtig sind das Vernehmlassungsverfahren, der Ständerat, die kantonalen Fachkonferenzen und die Konferenz der Kantonsregierungen.

Kantone unterscheiden sich ausserdem häufig in ihren finanziellen, wirtschaftlichen und politischen Interessen. Selbst wenn mehrere Kantonsregierungen eine Bundesvorlage kritisch beurteilen, bedeutet dies nicht automatisch, dass auch die zuständigen Parlamente ein Referendum beschliessen.

Politische Bewertung

Befürworter sehen im Kantonsreferendum ein wichtiges Gegengewicht zur Zentralisierung und zum Ausbau der Bundeskompetenzen. Es ermögliche den Kantonen, Vorlagen mit erheblichen finanziellen oder administrativen Folgen einer gesamtschweizerischen Volksabstimmung zu unterstellen.

Das Instrument könne insbesondere dann von Bedeutung sein, wenn eine Vorlage zwar in der Bundesversammlung eine Mehrheit gefunden habe, aus Sicht mehrerer Kantone aber ihre Autonomie, ihre Einnahmen oder ihre Vollzugsaufgaben unverhältnismässig beeinträchtige.

Kritiker weisen darauf hin, dass die Kantone bereits durch den Ständerat und zahlreiche vorparlamentarische Verfahren an der Bundespolitik beteiligt sind. Das Kantonsreferendum könne ausserdem dazu führen, dass kantonale Behörden eine von der demokratisch gewählten Bundesversammlung beschlossene Vorlage mit staatlichen Mitteln bekämpfen.

Die Gleichbehandlung aller Kantone beim Quorum wird ebenfalls unterschiedlich bewertet. Sie stärkt kleine Kantone, führt aber dazu, dass acht bevölkerungsarme Kantone eine Abstimmung auslösen können, obwohl sie nur einen kleinen Teil der Schweizer Bevölkerung vertreten. Dem steht gegenüber, dass sie die Vorlage nicht selbst verhindern können. Der endgültige Entscheid bleibt bei der Gesamtheit der eidgenössischen Stimmberechtigten.

Abgrenzung zur Standesinitiative

Das Kantonsreferendum ist von der Standesinitiative zu unterscheiden.

Mit einer Standesinitiative kann ein einzelner Kanton der Bundesversammlung den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung einer Verfassungsbestimmung, eines Bundesgesetzes oder eines Bundesbeschlusses vorschlagen. Die Bundesversammlung entscheidet, ob sie der Initiative Folge gibt.

Das Kantonsreferendum richtet sich dagegen gegen einen bereits verabschiedeten Erlass. Sind mindestens acht Kantone beteiligt, muss der Erlass dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden. Die Bundesversammlung kann die Abstimmung nicht durch einen ablehnenden Entscheid verhindern.

Siehe auch

• Fakultatives Referendum
• Obligatorisches Referendum
• Volksabstimmungen in der Schweiz
• Direkte Demokratie in der Schweiz
• Föderalismus in der Schweiz
• Standesinitiative
• Ständemehr
• Bundesversammlung (Schweiz)
• Bundeskanzlei

Literatur

• Yvo Hangartner, Andreas Kley, Nadja Braun Binder und Andreas Glaser: Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft. 2. Auflage, Dike, Zürich/St. Gallen 2023.
• René Rhinow, Markus Schefer und Peter Uebersax: Schweizerisches Verfassungsrecht. 3. Auflage, Helbing Lichtenhahn, Basel 2016.
• Wolf Linder und Sean Mueller: Schweizerische Demokratie. Institutionen, Prozesse, Perspektiven. 4. Auflage, Haupt, Bern 2017.
• Alfred Kölz: Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848. Stämpfli, Bern 1992.
• Matthias Lanz: Kommentierung von Artikel 67 BPR. In: Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, 2023.

Weblinks

• Informationen des Schweizer Parlaments über Referenden
• Informationen der Bundeskanzlei zum fakultativen Referendum
• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft bei Fedlex
• Bundesgesetz über die politischen Rechte bei Fedlex
• Kommentierung von Artikel 67 BPR