Neutralität der Schweiz

Die Neutralität der Schweiz ist ein grundlegendes Instrument der schweizerischen Aussenpolitik und Sicherheitspolitik. Sie bedeutet im Kern, dass sich die Schweiz nicht an Kriegen zwischen anderen Staaten beteiligt. Die schweizerische Neutralität gilt als selbstgewählt, dauernd und bewaffnet. Sie ist international anerkannt und wird durch das Völkerrecht, insbesondere durch die Haager Abkommen von 1907, rechtlich abgesichert.

Die Neutralität ist kein Selbstzweck und bedeutet weder politische Gleichgültigkeit noch eine wertneutrale Haltung gegenüber Verletzungen des Völkerrechts. Der Bundesrat versteht sie als ein flexibel anzuwendendes Mittel zum Schutz der Unabhängigkeit, der Sicherheit und der Interessen des Landes. Gleichzeitig soll sie der Schweiz ermöglichen, zur friedlichen Beilegung internationaler Konflikte beizutragen und ihre Guten Dienste anzubieten.

Begriff und Grundmerkmale

Der Begriff Neutralität geht auf das lateinische Wort neuter zurück, das «keiner von beiden» bedeutet. Im völkerrechtlichen Sinn bezeichnet Neutralität die Nichtbeteiligung eines Staates an einem bewaffneten Konflikt zwischen anderen Staaten.

Die schweizerische Neutralität wird gewöhnlich durch drei Merkmale beschrieben:

• selbstgewählt: Die Schweiz hat sich aus eigener politischer Entscheidung zur Neutralität verpflichtet. Sie könnte ihren neutralen Status grundsätzlich auch wieder aufgeben;
• dauernd: Die Schweiz erklärt sich nicht nur in einem bestimmten Krieg für neutral, sondern verpflichtet sich, auch in zukünftigen zwischenstaatlichen Kriegen neutral zu bleiben;
• bewaffnet: Die Schweiz unterhält eigene Streitkräfte und ist bereit, ihr Staatsgebiet, ihre Bevölkerung und ihre Unabhängigkeit militärisch zu verteidigen.

Die bewaffnete Neutralität soll verhindern, dass das schweizerische Staatsgebiet von einer Kriegspartei als Durchmarschgebiet, Operationsbasis oder Rückzugsraum benutzt wird. Die Fähigkeit zur Landesverteidigung gilt deshalb als ein Bestandteil der Glaubwürdigkeit der Neutralität.

Neutralität bedeutet nicht, dass sich die Schweiz zu politischen, rechtlichen oder humanitären Fragen nicht äussern dürfte. Sie kann Verletzungen des Völkerrechts verurteilen, diplomatische Proteste einlegen, humanitäre Hilfe leisten und sich für Menschenrechte, Demokratie und eine friedliche internationale Ordnung einsetzen.

Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik

Für das Verständnis der schweizerischen Neutralität ist die Unterscheidung zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik wesentlich.

Neutralitätsrecht

Das Neutralitätsrecht ist Bestandteil des Völkerrechts. Es regelt die Rechte und Pflichten eines neutralen Staates während eines Krieges zwischen anderen Staaten. Seine wichtigsten schriftlichen Grundlagen bilden das Haager Abkommen betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkriegs und das entsprechende Abkommen für den Seekrieg von 1907.

Zu den wichtigsten neutralitätsrechtlichen Pflichten gehören:

• die Nichtteilnahme an einem zwischenstaatlichen Krieg;
• das Verbot, einer Kriegspartei eigene Truppen oder unmittelbar militärisch einsetzbares staatliches Kriegsmaterial zur Verfügung zu stellen;
• die Verhinderung des Durchmarsches fremder Truppen durch das eigene Staatsgebiet;
• die Verhinderung der Errichtung militärischer Stützpunkte oder Rekrutierungsstellen durch Kriegsparteien;
• die militärische Gleichbehandlung der Konfliktparteien;
• der Schutz und nötigenfalls die Verteidigung des eigenen Staatsgebiets.

Den Pflichten stehen Rechte gegenüber. Die Kriegsparteien müssen das Territorium und die territoriale Unversehrtheit des neutralen Staates respektieren. Angriffe auf sein Staatsgebiet, militärische Überflüge oder der Durchmarsch von Truppen sind grundsätzlich unzulässig.

Das Neutralitätsrecht gilt nach schweizerischer Auffassung grundsätzlich bei bewaffneten Konflikten zwischen Staaten, die eine ausreichende Intensität und Dauer erreichen. Bei rein innerstaatlichen Konflikten findet es nicht automatisch Anwendung. Andere Regeln, insbesondere das humanitäre Völkerrecht, das Kriegsmaterialrecht und das Embargorecht, können dennoch massgebend sein.

Neutralitätspolitik

Die Neutralitätspolitik umfasst alle politischen Massnahmen, mit denen die Schweiz die Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit ihrer Neutralität sichern will. Im Unterschied zum Neutralitätsrecht ist sie nicht durch ein abschliessendes internationales Regelwerk festgelegt.

Zur Neutralitätspolitik gehören unter anderem Entscheidungen über:

• die Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen;
• die Beteiligung an Sanktionen;
• militärische Ausbildungskooperationen;
• Friedensförderung und Auslandeinsätze der Armee;
• Rüstungsexporte und Wiederausfuhren;
• diplomatische Stellungnahmen zu internationalen Konflikten;
• die Ausgestaltung der Guten Dienste.

Die Neutralitätspolitik besitzt einen erheblichen politischen Gestaltungsspielraum. Sie wird vom Bundesrat und von der Bundesversammlung unter Berücksichtigung der internationalen Lage, der sicherheitspolitischen Interessen und der aussenpolitischen Ziele der Schweiz festgelegt.

Neutralitätspraxis

Als Neutralitätspraxis wird die konkrete Anwendung des Neutralitätsrechts und der Neutralitätspolitik in einzelnen Fällen bezeichnet. Sie kann sich verändern, ohne dass der Grundsatz der dauernden Neutralität aufgegeben wird.

Die schweizerische Neutralität wurde historisch nie vollkommen gleich ausgelegt. Ihr Inhalt und ihre praktische Bedeutung passten sich mehrfach an Veränderungen der europäischen und internationalen Ordnung an. Die Neutralitätspraxis während des Völkerbunds unterschied sich beispielsweise von jener während des Zweiten Weltkriegs, des Kalten Kriegs oder der Zeit nach 1990.

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft enthält keine umfassende Definition der Neutralität. Sie nennt die Wahrung der Neutralität vielmehr als Aufgabe der obersten Bundesbehörden.

Nach Artikel 173 Absatz 1 der Bundesverfassung trifft die Bundesversammlung Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz. Artikel 185 Absatz 1 überträgt dem Bundesrat eine entsprechende Verantwortung.

Die Neutralität ist damit verfassungsrechtlich anerkannt, ihre genaue Ausgestaltung bleibt jedoch der politischen und völkerrechtlichen Praxis überlassen. Dies ermöglicht es den Bundesbehörden, auf Veränderungen der internationalen Sicherheitslage zu reagieren.

Die Bundesverfassung bezeichnet die Neutralität nicht ausdrücklich als Staatszweck. Zu den übergeordneten Zielen des Bundes gehören vielmehr die Wahrung der Unabhängigkeit und Sicherheit, die Förderung der gemeinsamen Wohlfahrt sowie der Einsatz für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung. Die Neutralität dient als Instrument zur Verwirklichung dieser Ziele.

Historische Entwicklung

Entstehung in der Alten Eidgenossenschaft

Die schweizerische Neutralität entstand nicht durch einen einzelnen Beschluss, sondern entwickelte sich während mehrerer Jahrhunderte. Die Schlacht bei Marignano von 1515 wird in der öffentlichen Erinnerung häufig als Beginn der schweizerischen Neutralität dargestellt. Nach der Niederlage der Eidgenossen gegen Frankreich verlor die expansive Politik der Alten Eidgenossenschaft an Bedeutung. Ein unmittelbares und dauerhaftes Neutralitätsbekenntnis folgte daraus jedoch noch nicht.

Die eidgenössischen Orte beteiligten sich weiterhin an europäischen Bündnissen, stellten Söldner für ausländische Mächte und verfolgten teilweise unterschiedliche aussenpolitische Interessen. Die spätere Neutralität war daher weniger das Ergebnis eines plötzlichen Rückzugs als eine schrittweise entwickelte Strategie, die inneren Gegensätze der Eidgenossenschaft nicht durch ausländische Kriege zu verschärfen.

Der Westfälische Friede von 1648 bestätigte die weitgehende Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft vom Heiligen Römischen Reich. Er begründete jedoch noch keine international garantierte dauernde Neutralität.

Im Defensionale von 1647 wurde die gemeinsame Verteidigung der Eidgenossenschaft stärker organisiert. 1674 gab die Tagsatzung während des Französisch-Niederländischen Kriegs erstmals eine offizielle Neutralitätserklärung ab. In der Folge wurde das Abseitsstehen von den Kriegen der europäischen Grossmächte zunehmend zu einem festen Grundsatz eidgenössischer Politik.

Französische Revolution und napoleonische Zeit

Die Neutralität konnte die Schweiz während der Französischen Revolution und der napoleonischen Kriege nicht schützen. 1798 marschierten französische Truppen ein und errichteten die zentralistisch organisierte Helvetische Republik.

Mit der Mediationsakte von 1803 stellte Napoleon Bonaparte einen föderalistischen Staatsaufbau wieder her. Die Schweiz blieb jedoch stark von Frankreich abhängig und musste zeitweise Truppen stellen. Diese Erfahrung zeigte, dass Neutralität ohne internationale Anerkennung und ohne eigene Verteidigungsfähigkeit nur begrenzten Schutz bot.

Anerkennung von 1815

Nach dem Ende der napoleonischen Herrschaft wurde die dauernde Neutralität der Schweiz auf dem Wiener Kongress und im Zusammenhang mit dem Zweiten Pariser Frieden von 1815 international anerkannt. Die europäischen Grossmächte erklärten die dauernde Neutralität und die Unverletzlichkeit des schweizerischen Staatsgebiets zu einem Bestandteil der europäischen Friedensordnung.

Die Anerkennung lag sowohl im Interesse der Schweiz als auch der Grossmächte. Ein neutraler Staat im Alpenraum sollte verhindern, dass eine einzelne Macht die strategisch wichtigen Alpenübergänge beherrschte. Gleichzeitig erleichterte die Neutralität den Zusammenhalt der konfessionell, sprachlich und politisch vielfältigen Eidgenossenschaft.

Die Schweiz betrachtet die Anerkennung von 1815 bis heute als eine wesentliche völkerrechtliche Grundlage ihres dauernden neutralen Status.

Bundesstaat und 19. Jahrhundert

Mit der Gründung des modernen Bundesstaats im Jahr 1848 wurde die Wahrung der Neutralität in die Kompetenzordnung der Bundesverfassung aufgenommen. Die Neutralität wurde damit zu einer Aufgabe der Bundesbehörden und nicht mehr der einzelnen Kantone.

Während des Deutsch-Französischen Kriegs von 1870 und 1871 mobilisierte die Schweiz ihre Armee zum Schutz der Grenzen. Rund 87'000 Angehörige der französischen Bourbaki-Armee wurden 1871 in der Schweiz interniert. Die Versorgung der Internierten wurde zu einer bedeutenden humanitären Aufgabe.

Im 19. Jahrhundert entwickelte die Schweiz zugleich ihre Tätigkeit als Schutzmacht. Sie übernahm diplomatische und konsularische Aufgaben für Staaten, die ihre direkten Beziehungen zueinander abgebrochen hatten.

Erster Weltkrieg

Zu Beginn des Ersten Weltkriegs erklärte der Bundesrat die Neutralität und ordnete am 1. August 1914 die Mobilmachung an. Innerhalb einer Woche rückten rund 220'000 Soldaten in den Aktivdienst ein.

Die Grenzen der Schweiz blieben militärisch unverletzt. Im Innern führte der Krieg jedoch zu erheblichen politischen und gesellschaftlichen Spannungen. Teile der Deutschschweiz sympathisierten mit den Mittelmächten, während in der Romandie häufig grössere Nähe zu Frankreich bestand. Die sogenannte Oberstenaffäre von 1915 und 1916, bei der Schweizer Offiziere geheime Informationen an Deutschland und Österreich-Ungarn weitergaben, belastete die Glaubwürdigkeit der Neutralität.

Die Schweiz übernahm während des Kriegs zahlreiche Schutzmachtmandate, organisierte humanitäre Hilfe und unterstützte den Austausch verwundeter Kriegsgefangener.

Völkerbund und differenzielle Neutralität

1920 trat die Schweiz nach einer Volksabstimmung dem neu gegründeten Völkerbund bei. Der Sitz des Völkerbunds befand sich in Genf. Die Mitgliedschaft führte zur sogenannten differenziellen Neutralität.

Die Schweiz war von der Teilnahme an militärischen Zwangsmassnahmen des Völkerbunds befreit, sollte sich jedoch an wirtschaftlichen Sanktionen beteiligen. Damit wurde zwischen militärischer und wirtschaftlicher Neutralität unterschieden.

Nachdem sich die Sanktionen des Völkerbunds gegen das faschistische Italien während des Abessinienkriegs als wenig wirksam erwiesen hatten und sich die europäische Sicherheitslage verschärfte, kehrte die Schweiz 1938 zur integralen Neutralität zurück. Sie wollte sich fortan auch nicht mehr automatisch an wirtschaftlichen Sanktionen des Völkerbunds beteiligen.

Zweiter Weltkrieg

Nach dem deutschen Überfall auf Polen erklärte der Bundesrat 1939 erneut die Neutralität und mobilisierte die Armee. Henri Guisan wurde zum General gewählt. Die Armee sicherte die Grenzen und entwickelte nach der Niederlage Frankreichs 1940 die Strategie des Réduits, die im Fall eines Angriffs einen Rückzug grosser Teile der Streitkräfte in den Alpenraum vorsah.

Die Schweiz blieb während des Zweiten Weltkriegs von einer militärischen Besetzung verschont. Dafür waren verschiedene Faktoren verantwortlich: die militärische Verteidigungsbereitschaft, das schwierige Gelände, wirtschaftliche und verkehrspolitische Überlegungen der Achsenmächte sowie der allgemeine Kriegsverlauf. Die Neutralität allein bietet deshalb keine vollständige Erklärung für die Bewahrung der staatlichen Unabhängigkeit.

Die schweizerische Politik jener Zeit wurde später kritisch untersucht. Umstritten waren insbesondere die Flüchtlingspolitik, die wirtschaftlichen Beziehungen zum nationalsozialistischen Deutschland, der Transitverkehr, der Handel mit Gold sowie die teilweise restriktive Aufnahme verfolgter Menschen. Zugleich vertrat die Schweiz die Interessen zahlreicher Staaten, internierte ausländische Militärangehörige und leistete humanitäre Hilfe.

Auf dem Höhepunkt ihrer Schutzmachttätigkeit nahm die Schweiz während des Zweiten Weltkriegs mehr als 200 Einzelmandate wahr.

Kalter Krieg

Nach 1945 hielt die Schweiz an ihrer dauernden und bewaffneten Neutralität fest. Sie trat den Vereinten Nationen zunächst nicht bei, arbeitete jedoch in zahlreichen UNO-Sonderorganisationen mit und blieb ein bedeutender Gaststaat internationaler Organisationen.

Politisch und wirtschaftlich gehörte die Schweiz während des Kalten Kriegs zur westlichen Welt, ohne einem Militärbündnis beizutreten. Sie beteiligte sich nicht am Nordatlantikpakt und nicht am Warschauer Pakt. Gleichzeitig pflegte sie wirtschaftliche und diplomatische Beziehungen zu Staaten beider Blöcke.

Die Schweiz engagierte sich als Vermittlerin, Schutzmacht und Gastgeberin internationaler Verhandlungen. Dazu gehörten unter anderem die Genfer Gipfelkonferenz von 1955 und zahlreiche Abrüstungs- und Friedensverhandlungen.

Die Neutralität wurde in dieser Zeit zu einem besonders starken Bestandteil des schweizerischen Selbstverständnisses. Kritiker wiesen jedoch darauf hin, dass die tatsächliche politische und wirtschaftliche Orientierung der Schweiz deutlich westlich geprägt war.

Entwicklung seit 1990

Mit dem Ende des Kalten Kriegs änderte sich die internationale Sicherheitsordnung grundlegend. Der Neutralitätsbericht des Bundesrats von 1993 legte die Grundlage für eine flexiblere Neutralitätspraxis. Der Bundesrat hielt fest, dass die Neutralität internationale Zusammenarbeit nicht grundsätzlich ausschliesst und der Schweiz genügend Handlungsspielraum zur Wahrung ihrer Interessen lassen muss.

1996 trat die Schweiz der von der NATO geschaffenen Partnerschaft für den Frieden bei. Dabei handelt es sich nicht um ein Verteidigungsbündnis und es besteht keine gegenseitige militärische Beistandspflicht.

Am 3. März 2002 stimmten Volk und Stände dem Beitritt zu den Vereinten Nationen zu. Die Schweiz wurde am 10. September 2002 als 190. Mitgliedstaat in die UNO aufgenommen. In ihrem Beitrittsgesuch verwies sie ausdrücklich auf ihre dauernde Neutralität.

Von 2023 bis 2024 gehörte die Schweiz erstmals als nichtständiges Mitglied dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen an. Der Bundesrat betrachtete dieses Mandat als mit der Neutralität vereinbar, da der Sicherheitsrat nicht als Kriegspartei handelt, sondern im Rahmen der UNO-Charta die Hauptverantwortung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit trägt.

Neutralität und militärische Sicherheit

Die dauernde Neutralität schliesst eine Mitgliedschaft in einem Militärbündnis mit gegenseitiger Beistandspflicht grundsätzlich aus. Ein Beitritt der Schweiz zur NATO wäre mit dem heutigen Neutralitätsverständnis nicht vereinbar, weil Artikel 5 des Nordatlantikvertrags eine gemeinsame Reaktion auf einen bewaffneten Angriff vorsieht.

Zulässig ist hingegen eine militärische Zusammenarbeit, die keine automatische Beistandsverpflichtung begründet. Die Schweiz kann unter anderem:

• an internationalen Ausbildungsprogrammen und Übungen teilnehmen;
• militärische Erfahrungen und technische Kenntnisse austauschen;
• bei der Katastrophenhilfe mit anderen Staaten zusammenarbeiten;
• Personal für Beobachtermissionen und friedensunterstützende Einsätze bereitstellen;
• die Zusammenarbeit ihrer Armee mit ausländischen Streitkräften verbessern.

Seit 1996 beteiligt sich die Schweiz an der Partnerschaft für den Frieden der NATO. Seit 1999 stellt sie mit der SWISSCOY ein Kontingent für die Kosovo Force im Kosovo. Schweizer Armeeangehörige wirken ausserdem in UNO-, OSZE- und EU-Missionen mit. Die Teilnahme an friedenserhaltenden Einsätzen wird von der Schweiz von einer Beteiligung an eigentlichen Kriegshandlungen unterschieden.

Friedenserzwingende Kampfeinsätze sind nach schweizerischem Militärrecht ausgeschlossen. Angehörige der Armee dürfen in Friedensförderungseinsätzen jedoch zum Selbstschutz und zur Erfüllung ihres Auftrags bewaffnet werden.

Wird die Schweiz selbst militärisch angegriffen, endet die neutralitätsrechtliche Pflicht zum Abseitsstehen gegenüber dem Angreifer. Die Schweiz darf sich verteidigen und dabei auch mit anderen Staaten zusammenarbeiten.

Sanktionen

Wirtschaftliche Neutralität ist keine allgemeine Pflicht des Neutralitätsrechts. Ein neutraler Staat darf grundsätzlich weiterhin Handel treiben und wirtschaftliche Beziehungen unterhalten. Entscheidend ist, dass er keine Kriegspartei militärisch unterstützt und bei staatlichen Beschränkungen kriegsrelevanter Güter das Gleichbehandlungsgebot beachtet.

Als Mitglied der UNO ist die Schweiz verpflichtet, verbindliche Sanktionen des UNO-Sicherheitsrats umzusetzen. Sanktionen anderer Organisationen, insbesondere der Europäischen Union, übernimmt sie nicht automatisch. Der Bundesrat entscheidet auf Grundlage des Embargogesetzes im Einzelfall, ob solche Sanktionen vollständig, teilweise, in angepasster Form oder lediglich durch Massnahmen gegen ihre Umgehung übernommen werden.

Nichtmilitärische Sanktionen gelten grundsätzlich als mit der Neutralität vereinbar. Betreffen die Massnahmen jedoch Güter, welche die militärische Leistungsfähigkeit einer Kriegspartei unmittelbar beeinflussen, muss die Schweiz neutralitätsrechtlich auf die Gleichbehandlung der Konfliktparteien achten.

Die Sanktionspolitik ist politisch umstritten. Befürworter sehen Sanktionen als friedliches Mittel zur Durchsetzung des Völkerrechts und zur Verhinderung, dass die Schweiz als Umgehungsplatz genutzt wird. Gegner befürchten, dass die Übernahme von Sanktionen die Wahrnehmung der Schweiz als unparteiische Vermittlerin schwächen könne.

Kriegsmaterial und Wiederausfuhr

Das Neutralitätsrecht verbietet der Schweiz, staatliches Kriegsmaterial aus Beständen der eigenen Armee direkt an eine Kriegspartei abzugeben. Bei Exporten privater Unternehmen gilt in einem zwischenstaatlichen Krieg das Gebot der militärischen Gleichbehandlung. Der Staat darf Lieferungen an eine Konfliktpartei nicht erlauben, während er vergleichbare Lieferungen an die andere Konfliktpartei verbietet.

Zusätzlich zum Neutralitätsrecht gelten das schweizerische Kriegsmaterialgesetz und weitere exportrechtliche Vorschriften. Diese können Waffenlieferungen auch dann untersagen, wenn sie neutralitätsrechtlich grundsätzlich denkbar wären. Die Kriterien betreffen unter anderem die Menschenrechtslage, die regionale Stabilität, das Risiko einer Weitergabe und die Beteiligung des Empfängerstaates an einem bewaffneten Konflikt.

Besonders kontrovers ist die Wiederausfuhr von in der Schweiz hergestelltem Kriegsmaterial durch Drittstaaten. Die Frage wird nicht allein durch das Neutralitätsrecht bestimmt, sondern auch durch Nichtwiederausfuhrerklärungen und das schweizerische Kriegsmaterialrecht.

Neutralität und Vereinte Nationen

Der Beitritt zur UNO veränderte den neutralen Status der Schweiz nicht. Nach schweizerischer Auffassung handelt die UNO nicht als gewöhnliche Kriegspartei, wenn der Sicherheitsrat auf Grundlage der UNO-Charta verbindliche Massnahmen zur Wahrung oder Wiederherstellung des Friedens beschliesst.

Ordnet der Sicherheitsrat Sanktionen an, muss die Schweiz diese umsetzen. Autorisiert er militärische Zwangsmassnahmen, liegt nach der schweizerischen Praxis kein klassischer Neutralitätsfall zwischen gleichgestellten Kriegsparteien vor. Die Schweiz ist jedoch nicht verpflichtet, eigene Kampftruppen bereitzustellen.

Die Mitgliedschaft in der UNO erlaubt der Schweiz, an internationalen Entscheidungen mitzuwirken, gleichzeitig aber ihre militärische Nichtbeteiligung beizubehalten. Das Mandat im UNO-Sicherheitsrat von 2023 bis 2024 wurde von den Bundesbehörden als mit der Neutralität vollständig vereinbar beurteilt.

Gute Dienste und Friedensförderung

Die Guten Dienste bilden einen wichtigen Bestandteil der schweizerischen Aussenpolitik. Sie umfassen verschiedene Tätigkeiten, mit denen die Schweiz Staaten und Konfliktparteien bei der Aufrechterhaltung des Dialogs oder der Suche nach friedlichen Lösungen unterstützt.

Dazu gehören:

• die Vermittlung und Mediation in Friedensprozessen;
• die Organisation internationaler Verhandlungen;
• das Überbringen von Nachrichten zwischen Konfliktparteien;
• die Tätigkeit als Schutzmacht;
• die Bereitstellung von Fachwissen für Waffenstillstände, Verfassungsprozesse und Vergangenheitsarbeit;
• die Rolle als Gaststaat für internationale Organisationen und Konferenzen.

Neutralität ist keine zwingende rechtliche Voraussetzung für eine erfolgreiche Vermittlung. Zusammen mit der politischen Stabilität, der Diskretion, der Mehrsprachigkeit, dem diplomatischen Fachwissen und der langjährigen Erfahrung kann sie jedoch das Vertrauen der Konfliktparteien stärken.

Bei einem Schutzmachtmandat übernimmt die Schweiz bestimmte diplomatische oder konsularische Aufgaben, wenn zwei Staaten ihre direkten Beziehungen abgebrochen haben. Dafür ist das Einverständnis aller beteiligten Staaten erforderlich. Im Februar 2026 verfügte die Schweiz über acht Schutzmachtmandate.

Die Neutralität trug zusammen mit der humanitären Tradition und der Rolle Genfs als internationalem Zentrum dazu bei, die Schweiz als Standort zahlreicher Organisationen und Verhandlungen zu etablieren. Das in Genf ansässige Internationale Komitee vom Roten Kreuz ist allerdings eine unabhängige Organisation und kein Organ des schweizerischen Staates.

Neutralität und Krieg gegen die Ukraine

Der russische Angriff auf die Ukraine vom 24. Februar 2022 löste in der Schweiz eine intensive Debatte über Bedeutung und Grenzen der Neutralität aus. Am 28. Februar 2022 beschloss der Bundesrat, die Sanktionen der Europäischen Union gegen Russland weitgehend zu übernehmen.

Der Bundesrat vertrat die Auffassung, dass dieser Entscheid mit dem Neutralitätsrecht vereinbar sei. Die Schweiz beteilige sich nicht militärisch am Krieg und begünstige keine Kriegspartei durch staatliche Waffenlieferungen. Die Übernahme wirtschaftlicher und finanzieller Sanktionen falle in den politischen Gestaltungsspielraum der Neutralitätspolitik.

Gleichzeitig verweigerte die Schweiz direkte Lieferungen von Kriegsmaterial aus Armeebeständen an die Ukraine. Gesuche anderer Staaten, früher aus der Schweiz bezogenes Kriegsmaterial an die Ukraine weiterzugeben, wurden unter Berufung auf das geltende Kriegsmaterialrecht und das neutralitätsrechtliche Gleichbehandlungsgebot teilweise abgelehnt.

Die schweizerische Haltung wurde sowohl im Inland als auch im Ausland unterschiedlich bewertet. Ein Teil der politischen Öffentlichkeit betrachtete die Sanktionen als notwendige Reaktion auf einen schweren Bruch des Völkerrechts. Andere sahen darin eine Abkehr von der traditionellen Neutralität oder eine Einschränkung der schweizerischen Vermittlungsfähigkeit.

Der Bundesrat überprüfte seine Neutralitätspolitik 2022 erneut. Er kam zum Schluss, dass die seit dem Neutralitätsbericht von 1993 geltende Praxis weiterhin einen ausreichenden Handlungsspielraum biete und nicht grundsätzlich geändert werden müsse.

Innenpolitische Bedeutung

Die Neutralität besitzt in der Schweiz nicht nur eine aussenpolitische, sondern auch eine starke innenpolitische und symbolische Bedeutung. Sie wird häufig mit staatlicher Unabhängigkeit, Frieden, nationalem Zusammenhalt und der besonderen Stellung der Schweiz in Europa verbunden.

Über lange Zeit wurde die Neutralität als einer der Gründe angesehen, weshalb die Schweiz von den Weltkriegen nicht direkt erfasst wurde. Die historische Forschung weist jedoch darauf hin, dass die Bewahrung der Unabhängigkeit stets von mehreren militärischen, geografischen, wirtschaftlichen und diplomatischen Faktoren abhing.

In der politischen Diskussion bestehen unterschiedliche Neutralitätsvorstellungen. Einige politische Kräfte fordern eine strikte und möglichst umfassende Enthaltung von Sanktionen, militärischer Zusammenarbeit und sicherheitspolitischer Annäherung an andere Staaten. Andere verstehen die Neutralität als flexibles Instrument, das eine aktive Aussenpolitik, internationale Kooperation und die Verteidigung des Völkerrechts ermöglichen soll.

Neutralitätsinitiative

Am 11. April 2024 wurde die eidgenössische Volksinitiative «Wahrung der schweizerischen Neutralität», kurz Neutralitätsinitiative, eingereicht. Sie verlangt eine ausführlichere Verankerung der Neutralität in der Bundesverfassung.

Nach dem Initiativtext soll insbesondere festgehalten werden, dass:

• die Schweiz immerwährend und bewaffnet neutral ist;
• sie keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beitritt;
• sie grundsätzlich nicht mit einem solchen Bündnis zusammenarbeitet, solange kein Angriff auf die Schweiz unmittelbar bevorsteht;
• sie sich nicht an militärischen Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten beteiligt;
• sie ausserhalb verbindlicher UNO-Massnahmen grundsätzlich keine Sanktionen gegen kriegführende Staaten ergreift;
• sie ihre Neutralität für Vermittlung und Friedensförderung nutzt.

Bundesrat und Bundesversammlung empfehlen die Initiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung. Sie vertreten die Auffassung, dass wesentliche Forderungen bereits heute erfüllt seien, während ein starres Sanktionsverbot und Einschränkungen der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit den aussenpolitischen Handlungsspielraum und die Sicherheit der Schweiz beeinträchtigen könnten.

Die eidgenössische Volksabstimmung über die Neutralitätsinitiative ist für den 27. September 2026 vorgesehen.

Kontroversen und Kritik

Die Neutralität wird in der Schweiz aus unterschiedlichen Richtungen kritisiert.

Befürworter einer strengeren Neutralitätspolitik argumentieren, die Schweiz müsse gegenüber allen Konfliktparteien glaubwürdig Distanz halten. Die Beteiligung an nicht von der UNO beschlossenen Sanktionen, eine stärkere Zusammenarbeit mit der NATO oder politische Stellungnahmen zugunsten einer Kriegspartei könnten die Vermittlungsfähigkeit und die internationale Wahrnehmung der Schweiz beeinträchtigen.

Befürworter einer flexibleren Neutralität entgegnen, Neutralität dürfe nicht mit Gleichgültigkeit gegenüber Angriffskriegen und schweren Völkerrechtsverletzungen verwechselt werden. Als kleiner, wirtschaftlich eng verflochtener Staat sei die Schweiz besonders auf eine regelbasierte internationale Ordnung angewiesen. Eine völlige politische und wirtschaftliche Distanzierung könne ihre Sicherheit ebenso gefährden wie eine Aufgabe der Neutralität.

Weitere Kritik betrifft die historische Verwendung des Neutralitätsbegriffs. Nach Ansicht verschiedener Historiker wurde Neutralität zeitweise dazu benutzt, wirtschaftliche Eigeninteressen oder eine faktische politische Nähe zum westlichen Lager als unparteiische Haltung darzustellen. Besonders die Politik während des Zweiten Weltkriegs zeigt, dass die formale Einhaltung neutralitätsrechtlicher Regeln nicht automatisch alle politischen und moralischen Entscheidungen rechtfertigt.

Umstritten ist auch, in welchem Mass die Neutralität tatsächlich Voraussetzung für Gute Dienste ist. Zahlreiche erfolgreiche Vermittlerstaaten sind nicht neutral. Die schweizerische Vermittlungsfähigkeit beruht daher nicht allein auf der Neutralität, sondern ebenso auf diplomatischer Erfahrung, Verlässlichkeit, Fachwissen, Diskretion und der Bereitschaft der Konfliktparteien, die Schweiz als Vermittlerin zu akzeptieren.

Bedeutung in der Gegenwart

Die schweizerische Neutralität steht im 21. Jahrhundert vor neuen Herausforderungen. Klassische zwischenstaatliche Kriege bestehen neben Bürgerkriegen, Terrorismus, Cyberangriffen, hybrider Kriegführung, wirtschaftlichem Druck und gezielten Desinformationskampagnen. Viele dieser Bedrohungen lassen sich mit den Regeln des klassischen Neutralitätsrechts nur teilweise erfassen.

Zugleich ist die Schweiz wirtschaftlich, technologisch und sicherheitspolitisch eng mit Europa und der übrigen Welt verbunden. Ihre Energieversorgung, Verkehrswege, Finanzmärkte, Kommunikationssysteme und digitalen Infrastrukturen hängen von internationaler Zusammenarbeit ab.

Die Neutralität schützt die Schweiz deshalb nicht automatisch vor modernen Bedrohungen. Sie bleibt dennoch ein wichtiges Instrument, solange sie mit glaubwürdiger Landesverteidigung, internationaler Kooperation, einer eigenständigen Aussenpolitik und dem Engagement für das Völkerrecht verbunden wird.

Zeittafel

Jahr	Entwicklung
1515	Niederlage der Eidgenossen in der Schlacht bei Marignano; später häufig als symbolischer Ausgangspunkt der Neutralität gedeutet
1647	Das Defensionale stärkt die gemeinsame militärische Verteidigung der Eidgenossenschaft
1648	Der Westfälische Friede bestätigt die weitgehende Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft vom Heiligen Römischen Reich
1674	Erste offizielle Neutralitätserklärung der Tagsatzung
1798	Französischer Einmarsch und Ende der eigenständigen Neutralität während der Helvetischen Republik
1815	Internationale Anerkennung der dauernden Neutralität und der Unverletzlichkeit des schweizerischen Staatsgebiets
1848	Aufnahme der Wahrung der Neutralität in die Kompetenzordnung der ersten Bundesverfassung
1907	Kodifizierung wichtiger Rechte und Pflichten neutraler Staaten in den Haager Abkommen
1914	Neutralitätserklärung und Mobilmachung zu Beginn des Ersten Weltkriegs
1920	Beitritt zum Völkerbund und Einführung der differenziellen Neutralität
1938	Rückkehr zur integralen Neutralität
1939	Neutralitätserklärung und Mobilmachung zu Beginn des Zweiten Weltkriegs
1993	Neutralitätsbericht des Bundesrats als Grundlage der neueren Neutralitätspraxis
1996	Beitritt zur NATO-Partnerschaft für den Frieden
2002	Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen
2022	Übernahme weitreichender EU-Sanktionen gegen Russland und erneute Grundsatzdebatte über die Neutralität
2023–2024	Erste Mitgliedschaft der Schweiz im UNO-Sicherheitsrat
2026	Vorgesehene Volksabstimmung über die Neutralitätsinitiative

Siehe auch

• Aussenpolitik der Schweiz
• Geschichte der Schweiz
• Schweizer Armee
• Sicherheitspolitik der Schweiz
• Gute Dienste
• Internationales Genf
• Partnerschaft für den Frieden
• Schweiz und die Vereinten Nationen
• Kriegsmaterialgesetz
• Humanitäres Völkerrecht

Literatur

• Edgar Bonjour: Geschichte der schweizerischen Neutralität. Mehrbändiges Werk, Helbing & Lichtenhahn, Basel 1965–1976.
• Jürg Martin Gabriel: Schweizer Neutralität im Wandel. Huber, Frauenfeld 1990.
• Georg Kreis: Kleine Neutralitätsgeschichte der Gegenwart. Haupt, Bern 2004.
• Paul Widmer: Die Schweiz als Sonderfall. Grundlagen, Geschichte, Gestaltung. Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich 2007.
• Bundesrat: Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren. Anhang: Bericht zur Neutralität vom 29. November 1993. Bern 1993.
• Bundesrat: Klarheit und Orientierung in der Neutralitätspolitik. Bericht vom 26. Oktober 2022, Bern 2022.

Weblinks

• Informationen des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten zur Neutralität
• Fragen und Antworten des EDA zur schweizerischen Neutralität
• Artikel «Neutralität» im Historischen Lexikon der Schweiz
• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft bei Fedlex
• Informationen des EDA zu den Guten Diensten