Standesinitiative

Standesinitiative
Staat	Schweiz
Politisches System	Schweizerischer Bundesstaat
Initiativberechtigt	Die 26 Kantone
Adressat	Bundesversammlung
Zweck	Anstoss zur Ausarbeitung eines Erlasses der Bundesversammlung
Verfassungsgrundlage	Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung
Gesetzliche Grundlage	Artikel 115–117 des Parlamentsgesetzes
Vorprüfung	Zuständige Kommissionen von National- und Ständerat
Abschliessender Entscheid	Nationalrat und Ständerat

Die Standesinitiative ist ein parlamentarisches Instrument des schweizerischen Bundesstaates. Mit ihr kann ein Kanton der Bundesversammlung vorschlagen, dass eine parlamentarische Kommission einen Entwurf für einen Erlass des Bundes ausarbeitet. Das Initiativrecht der Kantone ist in Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung verankert.

Eine Standesinitiative kann insbesondere auf die Schaffung, Änderung oder Aufhebung eines Bundesgesetzes, eines Bundesbeschlusses oder einer Verfassungsbestimmung gerichtet sein. Sie führt jedoch nicht unmittelbar zu einem neuen Erlass. Zunächst prüfen die zuständigen Kommissionen von National- und Ständerat, ob ein gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht und ob die Ausarbeitung einer Vorlage zweckmässig ist.

Das Verfahren entspricht weitgehend jenem der parlamentarischen Initiative. Ein wesentlicher Unterschied besteht darin, dass die Standesinitiative von einem Kanton und nicht von einem Mitglied, einer Fraktion oder einer Kommission der Bundesversammlung ausgeht. Zudem müssen über die weitere Behandlung einer Standesinitiative letztlich beide eidgenössischen Räte entscheiden.

Der Begriff Stand ist eine traditionelle Bezeichnung für einen Kanton der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Die Standesinitiative ist somit wörtlich eine Initiative eines Kantons.

Rechtsgrundlagen

Bundesverfassung

Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung bestimmt, dass jedes Mitglied der Bundesversammlung, jede Fraktion, jede parlamentarische Kommission und jeder Kanton das Recht besitzt, der Bundesversammlung Initiativen zu unterbreiten.

Damit zählt die Standesinitiative zu den verfassungsmässig garantierten Mitwirkungsrechten der Kantone auf Bundesebene. Dieses Recht besteht unabhängig von der Grösse oder Bevölkerungszahl des Kantons. Jeder der 26 Kantone kann eine Standesinitiative einreichen.

Die Bundesverfassung legt jedoch nicht fest, welche kantonale Behörde die Initiative beschliessen muss. Diese Frage richtet sich nach dem Recht des jeweiligen Kantons.

Parlamentsgesetz

Das Verfahren wird in den Artikeln 115 bis 117 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung, dem sogenannten Parlamentsgesetz, geregelt.

Nach Artikel 115 kann ein Kanton vorschlagen, dass eine Kommission einen Entwurf für einen Erlass der Bundesversammlung ausarbeitet. Die Initiative muss begründet werden. Die Begründung soll insbesondere die Ziele des gewünschten Erlasses darstellen.

Artikel 116 regelt die Vorprüfung. Die zuständigen Kommissionen untersuchen, ob ein Regelungsbedarf besteht und ob das Vorgehen über eine Standesinitiative zweckmässig ist.

Artikel 117 verweist für die weitere Behandlung weitgehend auf die Vorschriften über parlamentarische Initiativen.

Geschäftsreglemente

Ergänzende Bestimmungen ergeben sich aus den Geschäftsreglementen von Nationalrat und Ständerat sowie aus der parlamentarischen Praxis.

Die Geschäftsreglemente bestimmen unter anderem die Zuweisung an die zuständige Sachkommission, die Berichterstattung und die Beratung im Rat.

Zweck

Die Standesinitiative ermöglicht es einem Kanton, unmittelbar auf die Rechtsetzung des Bundes einzuwirken.

Mit ihr kann ein Kanton:

• eine Änderung der Bundesverfassung anregen;
• den Erlass eines neuen Bundesgesetzes verlangen;
• die Änderung oder Aufhebung eines bestehenden Bundesgesetzes vorschlagen;
• eine Regelung in Form eines Bundesbeschlusses anstreben;
• auf eine Lücke oder ein praktisches Problem im Bundesrecht aufmerksam machen;
• ein kantonales Anliegen in die eidgenössische Gesetzgebung einbringen.

Das Instrument ist besonders bedeutsam, wenn ein Problem mehrere Kantone betrifft oder nur durch eine bundesrechtliche Regelung gelöst werden kann.

Eine Standesinitiative kann auch politischen Druck erzeugen, selbst wenn ihr später keine Folge gegeben wird. Sie zwingt die zuständigen parlamentarischen Kommissionen und gegebenenfalls beide Räte, sich mit dem Anliegen zu befassen.

Initiativberechtigte Kantone

Jeder Kanton kann eine Standesinitiative einreichen. Die sechs früher als Halbkantone bezeichneten Kantone besitzen dabei dasselbe Initiativrecht wie die übrigen Kantone.

Initiativberechtigt sind somit:

• Zürich;
• Bern;
• Luzern;
• Uri;
• Schwyz;
• Obwalden;
• Nidwalden;
• Glarus;
• Zug;
• Freiburg;
• Solothurn;
• Basel-Stadt;
• Basel-Landschaft;
• Schaffhausen;
• Appenzell Ausserrhoden;
• Appenzell Innerrhoden;
• St. Gallen;
• Graubünden;
• Aargau;
• Thurgau;
• Tessin;
• Waadt;
• Wallis;
• Neuenburg;
• Genf;
• Jura.

Die unterschiedliche Stimmenzahl der Kantone im Ständerat spielt für das Initiativrecht keine Rolle. Jeder Kanton kann unabhängig von seiner Vertretung in der kleinen Kammer eine eigene Standesinitiative einreichen.

Zuständige kantonale Behörde

Welche Behörde eine Standesinitiative beschliessen und einreichen darf, bestimmt das jeweilige kantonale Recht.

In allen Kantonen kann das Kantonsparlament eine Standesinitiative beschliessen. Je nach Kanton trägt das Parlament eine Bezeichnung wie:

• Kantonsrat;
• Grosser Rat;
• Landrat;
• Grosser Gemeinderat;
• Cussegl grond;
• Gran Consiglio.

In einzelnen Kantonen kann unter bestimmten Voraussetzungen auch die Kantonsregierung eine Standesinitiative einreichen. Das Regierungsrecht ist jedoch gegenüber dem parlamentarischen Initiativrecht von geringerer praktischer Bedeutung.

In mehreren Kantonen können auch die Stimmberechtigten mit einer kantonalen Volksinitiative verlangen, dass der Kanton eine Standesinitiative beim Bund einreicht. In einzelnen Kantonen kann ein entsprechender Parlamentsbeschluss zudem dem fakultativen Referendum unterliegen.

Kantonales Verfahren

Das Verfahren vor der Einreichung unterscheidet sich je nach Kanton.

Häufig beginnt es mit einem parlamentarischen Vorstoss. Ein Mitglied oder eine Fraktion des Kantonsparlaments verlangt, dass der Kanton eine Standesinitiative zu einem bestimmten Thema einreicht.

Der Vorstoss wird einer Kommission oder der Kantonsregierung zur Stellungnahme überwiesen. Anschliessend berät das Kantonsparlament über den Antrag.

Wird die Vorlage angenommen, erstellt die zuständige kantonale Behörde den endgültigen Initiativtext und die Begründung. Danach wird das Geschäft den Parlamentsdiensten des Bundes übermittelt.

In Kantonen mit einem besonderen Volksrecht kann die Forderung nach einer Standesinitiative auch direkt von den Stimmberechtigten ausgehen. Nimmt das Volk die kantonale Initiative an, ist der Kanton verpflichtet, das Anliegen bei der Bundesversammlung einzureichen.

Form der Initiative

Eine Standesinitiative muss schriftlich eingereicht und begründet werden.

Sie kann unterschiedlich ausführlich formuliert sein. Möglich sind:

• eine allgemeine Forderung;
• die Umschreibung der Grundzüge einer gewünschten Regelung;
• ein Auftrag zur Änderung bestimmter Bundeserlasse;
• ein ausformulierter Entwurf einzelner Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen.

Auch wenn ein Kanton einen vollständigen Normtext vorlegt, ist dieser für die Bundesversammlung nicht verbindlich. Die parlamentarische Kommission kann die Regelung verändern, erweitern oder in eine andere Erlassform überführen.

Die Begründung soll den Handlungsbedarf, die Zielsetzungen und die erwarteten Auswirkungen erläutern. Sie kann auf kantonale Erfahrungen, Statistiken, Gerichtsentscheide oder politische Entwicklungen verweisen.

Einreichung bei der Bundesversammlung

Die Standesinitiative wird bei der Bundesversammlung eingereicht und erhält eine Geschäftsnummer.

In der parlamentarischen Geschäftsdatenbank Curia Vista werden der Initiativtext, die Begründung, die zuständigen Kommissionen, die Beratungen und die Beschlüsse veröffentlicht.

Die ersten beiden Ziffern der Geschäftsnummer bezeichnen in der Regel das Einreichungsjahr. Standesinitiativen werden in der Geschäftsdatenbank mit der Abkürzung Kt. Iv. gekennzeichnet.

Die Initiative wird zunächst einem der beiden Räte und dessen zuständiger Sachkommission zugewiesen. Welcher Rat zuerst zuständig ist, richtet sich nach den parlamentarischen Zuweisungsregeln.

Zuständige Kommissionen

Standesinitiativen werden von den ständigen Sachbereichskommissionen der beiden Räte behandelt.

Je nach Thema können beispielsweise zuständig sein:

• die Staatspolitischen Kommissionen;
• die Kommissionen für Wirtschaft und Abgaben;
• die Kommissionen für soziale Sicherheit und Gesundheit;
• die Kommissionen für Umwelt, Raumplanung und Energie;
• die Kommissionen für Verkehr und Fernmeldewesen;
• die Rechtskommissionen;
• die Sicherheitspolitischen Kommissionen;
• die Aussenpolitischen Kommissionen;
• die Kommissionen für Wissenschaft, Bildung und Kultur.

National- und Ständerat besitzen jeweils eigene Kommissionen. Die Kommission des anderen Rates wird häufig als Schwesterkommission bezeichnet.

Die Kommissionen bestehen aus Mitgliedern des jeweiligen Rates und bereiten die Geschäfte für die Plenarsitzungen vor.

Vorprüfung

Jede Standesinitiative durchläuft eine Vorprüfung.

Dabei wird noch kein vollständiger Gesetzesentwurf beraten. Die Kommissionen entscheiden zunächst grundsätzlich, ob dem Anliegen Folge gegeben werden soll.

Die Vorprüfung befasst sich insbesondere mit zwei Fragen:

• Besteht grundsätzlich Anlass für eine Regelung?
• Ist die Ausarbeitung eines Erlasses auf dem Weg der Standesinitiative zweckmässig?

Die Kommission kann auch prüfen, ob das Anliegen bereits durch ein anderes parlamentarisches Geschäft, eine Vorlage des Bundesrates oder geltendes Recht erfüllt wird.

Weitere Gesichtspunkte können die Zuständigkeit des Bundes, die Vereinbarkeit mit der Verfassung, die praktische Umsetzbarkeit und das Verhältnis zu kantonalen Kompetenzen sein.

Folge geben

Wird eine Standesinitiative unterstützt, lautet der parlamentarische Entscheid, ihr Folge zu geben.

Dies bedeutet nicht, dass die verlangte Regelung bereits beschlossen ist. Der Entscheid besagt lediglich, dass ein Erlassentwurf ausgearbeitet werden soll.

Damit einer Standesinitiative Folge gegeben werden kann, müssen die zuständigen Organe beider Räte zustimmen.

Stimmen die Kommissionen beider Räte zu, beginnt die zuständige Kommission mit der Ausarbeitung einer Vorlage.

Lehnt eine Kommission die Initiative ab, kann der Rat über die Frage entscheiden. Die genaue Abfolge richtet sich nach Artikel 116 des Parlamentsgesetzes.

Keine Folge geben

Lehnen beide Räte die Initiative im Rahmen der Vorprüfung ab, wird ihr keine Folge gegeben.

Das Geschäft ist damit erledigt. Der Kanton kann nicht verlangen, dass trotzdem ein Gesetzesentwurf ausgearbeitet oder eine Volksabstimmung durchgeführt wird.

Eine Ablehnung hindert denselben oder einen anderen Kanton grundsätzlich nicht daran, später eine neue Standesinitiative mit einem ähnlichen Anliegen einzureichen.

Neue politische Umstände, zusätzliche Erfahrungen oder eine veränderte Zusammensetzung des Parlaments können zu einer anderen Beurteilung führen.

Ausarbeitung eines Erlassentwurfs

Wird der Initiative Folge gegeben, arbeitet in der Regel die zuständige Kommission des Rates, in dem die Vorprüfung begonnen hat, einen Erlassentwurf aus.

Die Kommission wird dabei von den Parlamentsdiensten und häufig auch von Fachstellen der Bundesverwaltung unterstützt.

Sie kann:

• Anhörungen durchführen;
• Sachverständige beiziehen;
• Kantone und Interessenorganisationen konsultieren;
• Berichte und Statistiken auswerten;
• Varianten prüfen;
• einen erläuternden Bericht erstellen;
• ein Vernehmlassungsverfahren eröffnen.

Der ursprüngliche Initiativtext bildet die politische Grundlage, bindet die Kommission aber nicht in jedem Detail.

Die Kommission kann zum Ergebnis gelangen, dass das Ziel mit einer anderen Regelung besser erreicht wird. Sie kann auch nur einen Teil des Anliegens aufnehmen.

Vernehmlassung

Bei wichtigen Erlassentwürfen wird in der Regel eine Vernehmlassung durchgeführt.

Kantone, Parteien, Verbände, Gemeinden, Gerichte und weitere interessierte Organisationen können zum Entwurf Stellung nehmen.

Die Vernehmlassung dient dazu, die sachliche Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und politische Akzeptanz einer Vorlage zu prüfen.

Nach Abschluss wertet die Kommission die Stellungnahmen aus und kann ihren Entwurf überarbeiten.

Da die Vorlage aus einer parlamentarischen Initiative hervorgeht, liegt die politische Leitung des Verfahrens bei einer parlamentarischen Kommission und nicht beim Bundesrat.

Stellungnahme des Bundesrates

Bevor eine von einer parlamentarischen Kommission ausgearbeitete Vorlage in den Räten behandelt wird, erhält der Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme.

Er kann den Entwurf unterstützen, ablehnen oder Änderungen beantragen.

Der Bundesrat kann insbesondere auf Auswirkungen für die Verwaltung, die Finanzen, das internationale Recht oder die kantonalen Zuständigkeiten hinweisen.

Die Kommission nimmt zu den Anträgen des Bundesrates Stellung. Die endgültige Entscheidung liegt bei National- und Ständerat.

Beratung in National- und Ständerat

Nach Abschluss der Ausarbeitung wird der Erlassentwurf im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren behandelt.

Zunächst berät der Erstrat über die Vorlage. Danach gelangt sie an den Zweitrat.

Beide Räte müssen dem Erlass in übereinstimmender Form zustimmen. Bestehen Differenzen, folgt das übliche Differenzbereinigungsverfahren.

Die Räte können den Entwurf:

• annehmen;
• ändern;
• an die Kommission zurückweisen;
• nicht darauf eintreten;
• in der Gesamtabstimmung ablehnen.

Auch nach einer erfolgreichen Vorprüfung besteht somit keine Garantie, dass die Standesinitiative zu einem neuen Erlass führt.

Fristen

Für die Ausarbeitung einer Vorlage nach einer Standesinitiative gelten grundsätzlich die Fristen des Parlamentsgesetzes für parlamentarische Initiativen.

Eine Kommission soll innerhalb einer bestimmten Frist eine Vorlage ausarbeiten. Kann sie diese Frist nicht einhalten, kann sie eine Verlängerung beantragen.

Wird keine Vorlage ausgearbeitet oder lehnt der zuständige Rat eine Fristverlängerung ab, kann die Initiative abgeschrieben werden.

Fristverlängerungen kommen insbesondere bei komplexen Gesetzgebungsvorhaben, laufenden Verhandlungen oder parallel behandelten Bundesratsvorlagen vor.

Abschreibung

Eine Standesinitiative kann abgeschrieben werden, wenn ihr Anliegen erfüllt, überholt oder gegenstandslos geworden ist.

Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn:

• der Bundesrat eine entsprechende Vorlage vorlegt;
• das Parlament dieselbe Frage in einem anderen Gesetzgebungsverfahren regelt;
• die verlangte Massnahme bereits beschlossen wurde;
• die rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen entfallen sind;
• die zuständige Kommission auf die weitere Ausarbeitung verzichtet.

Die Abschreibung ist von der Ablehnung in der Vorprüfung zu unterscheiden. Bei einer Abschreibung kann das Anliegen ursprünglich unterstützt worden sein, später aber aus anderen Gründen nicht mehr weiterverfolgt werden.

Erlassformen

Eine Standesinitiative kann grundsätzlich auf verschiedene Erlassformen gerichtet sein.

Erlassform	Typischer Inhalt	Referendum
Bundesverfassung	Grundlegende Verfassungsbestimmungen	Obligatorische Abstimmung von Volk und Ständen
Bundesgesetz	Rechtsetzende Bestimmungen von wichtiger Bedeutung	Fakultatives Referendum möglich
Bundesbeschluss	Einzelentscheid oder Verfassungsänderung, je nach Ausgestaltung	Je nach Inhalt obligatorisches oder fakultatives Referendum
Verordnung der Bundesversammlung	Rechtsetzende Bestimmungen im Zuständigkeitsbereich des Parlaments	In der Regel kein Referendum
Einfacher Bundesbeschluss	Nicht rechtsetzender Einzelentscheid	Kein Referendum

Ob eine spätere Volksabstimmung stattfindet, hängt somit nicht von der Standesinitiative selbst, sondern von der Form des daraus hervorgehenden Erlasses ab.

Standesinitiative und Bundesverfassung

Ein Kanton kann mit einer Standesinitiative eine Änderung der Bundesverfassung anregen.

Wird der Initiative Folge gegeben, erarbeitet eine parlamentarische Kommission einen Verfassungsentwurf. Dieser wird von National- und Ständerat im ordentlichen Verfahren beraten.

Nehmen beide Räte die Vorlage an, muss sie obligatorisch Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden.

Für das Inkrafttreten ist das doppelte Mehr erforderlich:

• die Mehrheit der gültig stimmenden Bevölkerung;
• die Mehrheit der Standesstimmen.

Der einreichende Kanton besitzt bei der späteren Abstimmung keine besondere Stellung.

Standesinitiative und Bundesgesetz

Viele Standesinitiativen zielen auf eine Änderung eines Bundesgesetzes.

Nach der Ausarbeitung und Annahme durch beide Räte wird das Gesetz im Bundesblatt veröffentlicht.

Innerhalb von 100 Tagen können 50'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone das fakultative Referendum verlangen.

Kommt kein Referendum zustande, tritt das Gesetz zum festgelegten Zeitpunkt in Kraft. Wird das Referendum ergriffen, entscheidet die Bevölkerung in einer eidgenössischen Abstimmung.

Unterschied zur parlamentarischen Initiative

Die parlamentarische Initiative und die Standesinitiative verfolgen denselben Grundgedanken: Eine parlamentarische Kommission soll einen Erlassentwurf ausarbeiten.

Merkmal	Standesinitiative	Parlamentarische Initiative
Urheber	Kanton	Ratsmitglied, Fraktion oder parlamentarische Kommission
Rechtsgrundlage	Artikel 160 BV und Artikel 115–117 ParlG	Artikel 160 BV und Artikel 107–114 ParlG
Vorprüfung	Kommissionen beider Räte und gegebenenfalls beide Räte	Zuständige Kommissionen beziehungsweise Räte
Ausarbeitung	Parlamentarische Kommission	Parlamentarische Kommission
Bindungswirkung	Kein unmittelbarer Gesetzgebungsauftrag	Kein unmittelbarer Gesetzgebungsauftrag

Eine Standesinitiative wird als institutionelle Forderung eines Kantons behandelt. Eine parlamentarische Initiative geht hingegen aus dem Bundesparlament selbst hervor.

Unterschied zur Motion

Eine Motion beauftragt den Bundesrat, einen Erlassentwurf vorzulegen oder eine Massnahme zu treffen.

Bei einer Standesinitiative liegt die Ausarbeitung eines Erlassentwurfs dagegen grundsätzlich bei einer parlamentarischen Kommission.

Eine Motion kann von einem Mitglied des National- oder Ständerates, einer Fraktion oder einer Kommission eingereicht werden. Ein Kanton kann selbst keine Motion im Bundesparlament einreichen.

Beide Räte müssen einer Motion zustimmen, damit sie für den Bundesrat verbindlich wird.

Die Standesinitiative richtet sich demgegenüber an die Bundesversammlung und begründet erst nach einer erfolgreichen Vorprüfung die Ausarbeitung einer parlamentarischen Vorlage.

Unterschied zum Postulat

Ein Postulat beauftragt den Bundesrat, zu prüfen und Bericht zu erstatten, ob eine Massnahme oder ein Erlass erforderlich ist.

Für die Annahme eines Postulats genügt die Zustimmung eines Rates.

Eine Standesinitiative kann weiter gehen, da sie unmittelbar auf die Ausarbeitung eines Erlassentwurfs zielt. Sie muss jedoch von beiden Räten unterstützt werden.

Kantone können selbst keine Postulate bei der Bundesversammlung einreichen.

Unterschied zur Petition

Jede Person kann unabhängig von Staatsangehörigkeit, Alter oder Wohnsitz eine Petition an eine Behörde richten.

Eine Petition kann Wünsche, Anregungen oder Beschwerden enthalten. Die Behörde muss sie zur Kenntnis nehmen, ist aber nicht verpflichtet, ihr Folge zu geben.

Die Standesinitiative ist dagegen ein förmliches verfassungsmässiges Initiativrecht eines Kantons. Für sie besteht ein gesetzlich geregeltes parlamentarisches Verfahren.

Unterschied zur eidgenössischen Volksinitiative

Die eidgenössische Volksinitiative wird von mindestens 100'000 Stimmberechtigten unterstützt und kann nur eine Änderung der Bundesverfassung verlangen.

Eine Standesinitiative wird von einem Kanton eingereicht und kann auch Änderungen von Bundesgesetzen oder anderen Erlassen zum Ziel haben.

Die eidgenössische Volksinitiative führt nach erfolgreicher Unterschriftensammlung grundsätzlich zu einer Volksabstimmung. Die Standesinitiative gelangt dagegen nur dann zur Volksabstimmung, wenn daraus eine referendumspflichtige Vorlage entsteht.

Merkmal	Standesinitiative	Eidgenössische Volksinitiative
Urheber	Kanton	100'000 Stimmberechtigte
Gegenstand	Verschiedene Erlasse der Bundesversammlung	Teilrevision der Bundesverfassung
Unterschriftensammlung	Nein	Ja
Direkte Volksabstimmung	Nein	Ja, sofern gültig zustande gekommen
Ausarbeitung einer Vorlage	Parlamentarische Kommission	Initiativkomitee oder Parlament bei allgemeiner Anregung

Unterschied zum Kantonsreferendum

Die Standesinitiative darf nicht mit dem Kantonsreferendum verwechselt werden.

Mit einer Standesinitiative kann ein einzelner Kanton die Ausarbeitung eines Bundeserlasses anregen.

Für ein Kantonsreferendum müssen dagegen mindestens acht Kantone gemeinsam verlangen, dass ein dem fakultativen Referendum unterstehender Bundeserlass der Bevölkerung zur Abstimmung vorgelegt wird.

Die Standesinitiative wirkt somit am Beginn eines möglichen Gesetzgebungsverfahrens, während das Kantonsreferendum nach dem Beschluss eines Erlasses eingesetzt wird.

Verhältnis zum Ständerat

Der Ständerat vertritt die Kantone im institutionellen Aufbau des Bundes. Dennoch ist eine Standesinitiative nicht mit einem Vorstoss der Ständeratsmitglieder gleichzusetzen.

Die Mitglieder des Ständerates besitzen ein freies Mandat. Sie sind rechtlich nicht an Weisungen ihrer Kantonsregierung oder ihres Kantonsparlaments gebunden.

Ein Kanton kann daher nicht verlangen, dass seine Ständeratsmitglieder eine bestimmte Vorlage unterstützen.

Die Standesinitiative gibt dem Kanton einen eigenständigen direkten Zugang zum parlamentarischen Verfahren, unabhängig vom Verhalten seiner Vertreterinnen und Vertreter im Ständerat.

Föderalistische Bedeutung

Die Standesinitiative gehört zu den Mitwirkungsinstrumenten der Kantone im schweizerischen Bundesstaat.

Sie ergänzt andere föderalistische Mitwirkungsrechte wie:

• die Vertretung im Ständerat;
• die Standesstimme bei Verfassungsabstimmungen;
• das Kantonsreferendum;
• die Mitwirkung im Vernehmlassungsverfahren;
• interkantonale Konferenzen;
• die Anhörung der Kantone bei der Vorbereitung wichtiger Bundeserlasse;
• die Beteiligung am Vollzug des Bundesrechts.

Das Instrument ermöglicht es den Kantonen, Erfahrungen aus dem Vollzug in die Bundesgesetzgebung einzubringen. Viele Bundesgesetze werden von kantonalen Behörden umgesetzt. Vollzugsprobleme werden deshalb häufig zuerst auf kantonaler Ebene sichtbar.

Historische Entwicklung

Alte Eidgenossenschaft

In der Alten Eidgenossenschaft entsandten die Orte weisungsgebundene Vertreter an die Tagsatzung.

Die einzelnen Orte konnten Beratungsgegenstände einbringen und ihren Gesandten verbindliche Instruktionen erteilen.

Ein modernes Gesetzgebungsverfahren mit Standesinitiativen bestand jedoch noch nicht. Die Tagsatzung war eine Versammlung von Gesandten souveräner Orte und kein Parlament im heutigen Sinn.

Bundesvertrag von 1815

Auch unter dem Bundesvertrag von 1815 blieb die Tagsatzung das zentrale gemeinsame Organ.

Die Kantone konnten über ihre Gesandten Anträge stellen. Das Verfahren beruhte weiterhin auf der Gleichberechtigung der souveränen Kantone und auf kantonalen Weisungen.

Die moderne Standesinitiative entstand erst mit der Umwandlung der Schweiz in einen Bundesstaat.

Bundesverfassung von 1848

Die Bundesverfassung von 1848 schuf die Bundesversammlung mit Nationalrat und Ständerat.

Den Kantonen wurde ein Recht eingeräumt, Anträge an die Bundesversammlung zu stellen. Dieses Recht bildete die verfassungsrechtliche Grundlage der später so bezeichneten Standesinitiative.

Die Kantone konnten damit auch ausserhalb ihrer Vertretung im Ständerat eigene Anliegen in die Bundespolitik einbringen.

Bundesverfassung von 1874

Die totalrevidierte Bundesverfassung von 1874 bestätigte das Initiativrecht der Kantone.

Die parlamentarische Praxis entwickelte Verfahren für die Zuweisung und Behandlung kantonaler Initiativen. Eine umfassende gesetzliche Regelung des Parlamentsverfahrens bestand jedoch noch nicht in heutiger Form.

Parlamentsgesetz von 2002

Mit dem Parlamentsgesetz vom 13. Dezember 2002 wurden die Verfahren der Bundesversammlung systematisch neu geregelt.

Die Artikel 115 bis 117 schufen klare Vorschriften über Gegenstand, Form, Vorprüfung und weitere Behandlung der Standesinitiative.

Das Gesetz trat am 1. Dezember 2003 in Kraft und ersetzte das frühere Geschäftsverkehrsgesetz.

Bundesverfassung von 1999

Die Bundesverfassung von 1999 formulierte das Initiativrecht in Artikel 160 neu.

Neben den Kantonen wurden ausdrücklich die einzelnen Mitglieder, Fraktionen und Kommissionen der Bundesversammlung als Initiativberechtigte genannt.

Der föderalistische Charakter der Standesinitiative blieb dabei erhalten.

Typische Themen

Standesinitiativen betreffen fast alle Bereiche der Bundespolitik.

Häufige Themen sind:

• Gesundheitswesen;
• Krankenversicherung;
• Sozialversicherungen;
• Steuerrecht;
• Raumplanung;
• Umweltschutz;
• Energiepolitik;
• Verkehr;
• Landwirtschaft;
• Migration;
• Strafrecht;
• Familienpolitik;
• Digitalisierung;
• Bildung und Forschung;
• föderalistische Zuständigkeiten;
• Finanzausgleich;
• Sicherheitspolitik.

Kantone reichen besonders häufig Initiativen zu Problemen ein, die sie beim Vollzug von Bundesrecht unmittelbar betreffen.

Grenzkantone bringen beispielsweise Anliegen zum grenzüberschreitenden Verkehr, zur Migration oder zu internationalen Arbeitsverhältnissen ein. Bergkantone thematisieren häufiger Raumplanung, Wasserkraft, Landwirtschaft oder Tourismus.

Gemeinsame Anliegen mehrerer Kantone

Jeder Kanton reicht seine Standesinitiative formell selbstständig ein.

Mehrere Kantone können jedoch gleichlautende oder ähnliche Initiativen beschliessen. Diese werden als einzelne parlamentarische Geschäfte geführt, häufig aber gemeinsam behandelt.

Ein koordiniertes Vorgehen kann den politischen Druck erhöhen und zeigen, dass ein Problem nicht nur einen einzelnen Kanton betrifft.

Interkantonale Direktorenkonferenzen können die Erarbeitung gemeinsamer Forderungen unterstützen. Das formelle Initiativrecht bleibt jedoch bei den nach kantonalem Recht zuständigen Organen.

Rolle der Kantonsparlamente

Die Standesinitiative gilt vor allem als Instrument der Kantonsparlamente.

Kantonsparlamente können damit eigene bundespolitische Anliegen vertreten, ohne auf die jeweilige Kantonsregierung oder auf Mitglieder der Bundesversammlung angewiesen zu sein.

Das Instrument stärkt die horizontale Verbindung zwischen den kantonalen und eidgenössischen Parlamenten.

Kritiker weisen jedoch darauf hin, dass die Behandlung auf kantonaler und eidgenössischer Ebene einen erheblichen Aufwand verursachen kann, obwohl nur ein kleiner Teil der Initiativen zu neuen Erlassen führt.

Rolle der Kantonsregierungen

Die Kantonsregierungen wirken häufig bei der Vorbereitung und Begründung von Standesinitiativen mit.

Sie verfügen über Fachverwaltungen und Erfahrungen aus dem Vollzug des Bundesrechts. Das Kantonsparlament kann die Regierung beauftragen, einen Initiativtext auszuarbeiten oder eine Stellungnahme abzugeben.

In Kantonen, in denen die Regierung selbst zur Einreichung berechtigt ist, kann sie das Instrument unmittelbar nutzen.

Häufiger vertreten die Kantonsregierungen ihre Anliegen jedoch über Vernehmlassungen, Direktorenkonferenzen oder Gespräche mit dem Bundesrat.

Erfolgsaussichten

Nur ein Teil der eingereichten Standesinitiativen führt zu einem Erlassentwurf.

Eine Initiative besitzt grössere Erfolgsaussichten, wenn:

• ein klarer gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht;
• mehrere Kantone dasselbe Anliegen unterstützen;
• die Initiative eine Lücke im Bundesrecht aufzeigt;
• das Problem nicht auf kantonaler Ebene gelöst werden kann;
• keine gleichwertige Vorlage des Bundesrates oder Parlaments hängig ist;
• das Anliegen politisch mehrheitsfähig ist;
• die finanziellen und administrativen Folgen vertretbar erscheinen.

Geringere Erfolgsaussichten bestehen, wenn die Initiative hauptsächlich symbolischen Charakter besitzt, in kantonale Zuständigkeiten fällt oder bereits durch geltendes Recht erfüllt ist.

Statistische Erfassung

Die Parlamentsdienste erfassen Standesinitiativen in Curia Vista.

Die Datenbank enthält Geschäfte seit der Wintersession 1995. Ältere Initiativen sind in gedruckten amtlichen Dokumentationen und parlamentarischen Archiven verzeichnet.

Statistiken können nach Einreichungsjahr, Kanton, Thema, zuständiger Kommission und Verfahrensstand ausgewertet werden.

Die Zahl der eingereichten Initiativen schwankt von Jahr zu Jahr. Politische Ereignisse oder grössere Reformprojekte können zu einer Häufung thematisch ähnlicher Vorstösse führen.

Beispiele

In der parlamentarischen Praxis wurden Standesinitiativen unter anderem zu folgenden Themen eingereicht:

• Einschränkung unerwünschter Telefonwerbung;
• Regelung von Medikamentenpreisen;
• Verbesserung des Datenschutzes;
• Änderung des Raumplanungsrechts;
• Stärkung der kantonalen Steuerautonomie;
• Bekämpfung der Geldwäscherei;
• bessere Nutzung erneuerbarer Energien;
• Regelung von Wolfsbeständen;
• Finanzierung des öffentlichen Verkehrs;
• Vereinheitlichung digitaler Verwaltungsdienste;
• Schutz vor häuslicher Gewalt;
• Anpassung des Ausländer- und Asylrechts.

Einzelne Anliegen wurden in Bundesgesetze übernommen, andere mit verwandten Vorlagen verbunden oder abgelehnt.

Vorteile

Befürworter sehen in der Standesinitiative mehrere Vorteile.

Sie ermöglicht den Kantonen eine direkte institutionelle Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung. Dadurch können regionale Erfahrungen und Vollzugsprobleme frühzeitig berücksichtigt werden.

Das Instrument stärkt die Kantonsparlamente und verhindert, dass die föderalistische Mitwirkung ausschliesslich über Regierungen und den Ständerat erfolgt.

Die parlamentarische Vorprüfung stellt sicher, dass jedes Anliegen geprüft wird, ohne automatisch ein aufwendiges vollständiges Gesetzgebungsverfahren auszulösen.

Standesinitiativen können zudem Debatten anstossen, selbst wenn sie nicht unmittelbar zu einer Gesetzesänderung führen.

Kritik

Geringe Erfolgsquote

Ein häufiger Kritikpunkt ist die vergleichsweise geringe Zahl von Standesinitiativen, die tatsächlich zu einem neuen Erlass führt.

Viele Initiativen werden bereits in der Vorprüfung abgelehnt oder später abgeschrieben.

Kritiker betrachten das Instrument deshalb teilweise als politisches Signal ohne grosse rechtliche Wirkung.

Doppelspurigkeiten

Standesinitiativen können Anliegen wiederholen, die bereits Gegenstand von Motionen, parlamentarischen Initiativen oder Bundesratsvorlagen sind.

Dadurch entstehen parallele Verfahren und zusätzlicher administrativer Aufwand.

Die Kommissionen können solche Initiativen allerdings mit bestehenden Geschäften gemeinsam behandeln oder als erfüllt abschreiben.

Kantonalpolitische Symbolik

Kantonsparlamente können Standesinitiativen nutzen, um gegenüber der eigenen Wählerschaft politische Handlungsbereitschaft zu zeigen.

Dies gilt insbesondere bei emotionalen oder stark medialisierten Themen, für die auf Bundesebene kaum eine Mehrheit besteht.

Eine symbolische Funktion ist jedoch nicht zwingend wertlos, da das Instrument öffentliche Aufmerksamkeit erzeugen und langfristige politische Veränderungen vorbereiten kann.

Konkurrenz zu anderen Mitwirkungswegen

Die Kantone besitzen zahlreiche andere Möglichkeiten, Einfluss auf die Bundespolitik zu nehmen.

Dazu gehören Vernehmlassungen, Direktorenkonferenzen, Kontakte zum Bundesrat, die Vertretung im Ständerat und das Kantonsreferendum.

Es wird deshalb diskutiert, ob die Standesinitiative gegenüber diesen Instrumenten einen ausreichenden zusätzlichen Nutzen bietet.

Politische Bedeutung

Die Bedeutung der Standesinitiative liegt weniger in der Zahl unmittelbar erfolgreicher Gesetzesänderungen als in ihrer institutionellen Funktion.

Sie macht sichtbar, dass die Kantone im schweizerischen Bundesstaat nicht nur Verwaltungseinheiten sind, sondern eigenständige politische Gemeinwesen mit einem verfassungsmässigen Initiativrecht.

Das Instrument verbindet kantonale und eidgenössische Demokratie. Ein Anliegen kann aus einer kantonalen Volksinitiative, einem kantonalen Parlamentsvorstoss oder einer Regierungsvorlage entstehen und anschliessend in das Gesetzgebungsverfahren des Bundes gelangen.

Die Standesinitiative trägt damit zur föderalistischen Willensbildung und zum politischen Austausch zwischen den Staatsebenen bei.

Terminologie

In amtlichen parlamentarischen Dokumenten wird die Standesinitiative häufig als Kantonsinitiative bezeichnet oder mit Kt. Iv. abgekürzt.

Die französische Bezeichnung lautet initiative cantonale, die italienische iniziativa cantonale.

Der ältere deutsche Ausdruck Stand bezeichnet einen Gliedstaat der Eidgenossenschaft. Er findet sich auch in Begriffen wie:

• Ständerat;
• Standesstimme;
• Standesreferendum;
• Standeskommission;
• Standespräsident.

In der heutigen Alltagssprache wird überwiegend das Wort Kanton verwendet. Der Begriff Standesinitiative blieb jedoch als feste staatsrechtliche Bezeichnung erhalten.

Siehe auch

• Parlamentarische Initiative
• Eidgenössische Volksinitiative
• Motion (Schweiz)
• Postulat (Schweiz)
• Kantonsreferendum
• Petitionsrecht in der Schweiz
• Bundesversammlung (Schweiz)
• Nationalrat (Schweiz)
• Ständerat (Schweiz)
• Gesetzgebungsverfahren in der Schweiz
• Föderalismus in der Schweiz
• Politische Rechte in der Schweiz
• Vernehmlassung
• Curia Vista

Literatur

• Martin Graf: Die Standesinitiative – Instrument der Kantonsparlamente zur Mitwirkung im Bundesstaat. In: Parlament, Mitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft für Parlamentsfragen, Band 4, Nr. 2, 2001, S. 12–16.
• Martin Graf, Cornelia Theler, Moritz von Wyss: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung. Kommentar zum Parlamentsgesetz. Helbing Lichtenhahn, Basel 2014, ISBN 978-3-7190-2975-5.
• Giovanni Biaggini: BV Kommentar. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. 2. Auflage. Orell Füssli, Zürich 2017, ISBN 978-3-280-07320-1.
• Bernhard Ehrenzeller, Benjamin Schindler, Rainer J. Schweizer, Klaus A. Vallender: Die schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 4. Auflage. Dike, Zürich 2023.
• René Rhinow, Markus Schefer, Peter Uebersax: Schweizerisches Verfassungsrecht. 3. Auflage. Helbing Lichtenhahn, Basel 2016, ISBN 978-3-7190-3366-0.
• Wolf Linder, Sean Mueller: Schweizerische Demokratie. Institutionen, Prozesse, Perspektiven. 4. Auflage. Haupt Verlag, Bern 2017, ISBN 978-3-258-08009-5.

Weblinks

• Informationen der Bundesversammlung über Standesinitiativen
• Faktenblatt Standesinitiative
• Geschäftsdatenbank Curia Vista
• Parlamentsgesetz bei Fedlex
• Bundesverfassung bei Fedlex