Bundesgesetz über Geldspiele

Bundesgesetz über Geldspiele

Kurztitel	Geldspielgesetz
Abkürzung	BGS
Rechtsnatur	Bundesgesetz
Geltungsbereich	Schweiz
Systematische Rechtssammlung	SR 935.51
Beschluss	29. September 2017
Volksabstimmung	10. Juni 2018
Ergebnis	72,9 % Ja-Stimmen
Inkrafttreten	1. Januar 2019
Verfassungsgrundlage	Artikel 106 der Bundesverfassung
Zuständige Bundesbehörden	Eidgenössische Spielbankenkommission, Bundesamt für Justiz
Interkantonale Aufsichtsbehörde	Gespa
Gesetzestext	fedlex.admin.ch

Das Bundesgesetz über Geldspiele, kurz Geldspielgesetz oder BGS, ist die zentrale gesetzliche Grundlage für die Regulierung von Geldspielen in der Schweiz. Es regelt die Zulässigkeit und Durchführung von Spielbankenspielen, Lotterien, Sportwetten, Geschicklichkeitsgeldspielen, kleinen Pokerturnieren und weiteren Geldspielformen. Daneben enthält es Vorschriften über den Schutz der Spielerinnen und Spieler, die Bekämpfung illegaler Angebote, die Verwendung der Reinerträge und die Aufsicht über den Geldspielmarkt.

Das Gesetz wurde am 29. September 2017 von der Bundesversammlung verabschiedet. Nachdem gegen die Vorlage das Referendum ergriffen worden war, nahmen die Stimmberechtigten das Gesetz am 10. Juni 2018 mit 72,9 Prozent Ja-Stimmen an. Der grösste Teil des Gesetzes und die zugehörigen Verordnungen traten am 1. Januar 2019 in Kraft.

Das Geldspielgesetz ersetzte das Bundesgesetz über Glücksspiele und Spielbanken von 1998 sowie das Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten von 1923. Damit wurden die zuvor auf zwei Gesetze verteilten Vorschriften in einem einheitlichen Erlass zusammengeführt.

Eine der wichtigsten Neuerungen war die Zulassung von Online-Spielbankenspielen durch konzessionierte Schweizer Spielbanken. Gleichzeitig führte das Gesetz Zugangssperren für nicht bewilligte ausländische Online-Geldspielangebote ein.

Verfassungsgrundlage

Die verfassungsrechtliche Grundlage des Geldspielgesetzes bildet Artikel 106 der Bundesverfassung. Der Verfassungsartikel ermächtigt den Bund, Vorschriften über Geldspiele zu erlassen, und verpflichtet ihn, dabei die Interessen der Kantone zu berücksichtigen.

Die Errichtung und der Betrieb von Spielbanken benötigen eine Konzession des Bundes. Die Erträge aus der Spielbankenabgabe werden zugunsten der Alters- und Hinterlassenenversicherung und der Invalidenversicherung verwendet.

Für Lotterien, Sportwetten und bestimmte weitere Geldspiele sind in erster Linie die Kantone zuständig. Die Reinerträge dieser Spiele müssen vollständig für gemeinnützige Zwecke verwendet werden. Geschicklichkeitsspiele fallen nicht unter diese Zweckbindung.

Der heutige Verfassungsartikel wurde in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 mit rund 87 Prozent Ja-Stimmen sowie von allen Kantonen angenommen. Er ging aus der Volksinitiative «Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls» und einem direkten Gegenentwurf hervor.

Zweck

Das Geldspielgesetz verfolgt mehrere miteinander verbundene Ziele. Geldspiele sollen sicher, transparent und kontrolliert durchgeführt werden. Die Bevölkerung soll vor Spielsucht, Betrug, Manipulation, Geldwäscherei und anderen Gefahren geschützt werden.

Zu den gesetzlichen Hauptzielen gehören:

• der angemessene Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren von Geldspielen;
• die sichere und transparente Durchführung von Geldspielen;
• die Verwendung der Reinerträge aus Lotterien und Sportwetten für gemeinnützige Zwecke;
• die Verwendung der Spielbankenabgabe zugunsten von AHV und IV.

Das Gesetz versucht damit, die wirtschaftliche Tätigkeit legaler Anbieter mit sozialpolitischen und gemeinnützigen Zielen zu verbinden.

Ein vollständiges Verbot von Geldspielen ist nicht vorgesehen. Stattdessen beruht das schweizerische System auf kontrollierter Zulassung, behördlicher Aufsicht, Sozialschutz und der Kanalisierung der Spielnachfrage zu bewilligten Angeboten.

Begriff des Geldspiels

Als Geldspiel gilt nach dem Gesetz ein Spiel, bei dem gegen Leistung eines geldwerten Einsatzes oder beim Abschluss eines Rechtsgeschäfts ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht steht.

Entscheidend ist somit die Verbindung von Einsatz und möglichem Gewinn. Ein Spiel ohne geldwerten Einsatz fällt grundsätzlich nicht unter das Geldspielgesetz. Dasselbe gilt normalerweise für Spiele, bei denen kein geldwerter Gewinn erzielt werden kann.

Der Begriff ist weiter als der umgangssprachliche Ausdruck «Glücksspiel». Das BGS erfasst neben Spielen, deren Ausgang überwiegend vom Zufall abhängt, auch bestimmte Geschicklichkeitsspiele.

Geltungsbereich

Das Gesetz gilt für die Durchführung von Geldspielen in der Schweiz. Es erfasst sowohl Spiele in physischen Räumlichkeiten als auch bewilligte Online-Angebote.

Nicht sämtliche Spiele mit Einsätzen oder Preisen unterstehen dem Gesetz. Ausgenommen oder gesondert behandelt werden unter anderem Geldspiele im privaten Kreis, gewisse Verkaufsförderungsspiele, Tätigkeiten unter dem Börsenrecht und bestimmte sportliche Wettbewerbe.

Für die Beurteilung ist nicht allein die Bezeichnung eines Angebots entscheidend. Ein als Wettbewerb, Turnier, Gewinnspiel oder Unterhaltungsspiel bezeichnetes Angebot kann rechtlich dennoch ein Geldspiel darstellen, wenn die gesetzlichen Merkmale erfüllt sind.

Kategorien von Geldspielen

Das Gesetz unterscheidet zwischen Spielbankenspielen, Grossspielen, Kleinspielen und gewissen nicht bewilligungspflichtigen Angeboten.

Kategorie	Typische Beispiele	Hauptzuständigkeit
Spielbankenspiele	Roulette, Blackjack, Baccara, Spielautomatenspiele, Casinopoker und Online-Casinospiele	Bund und Eidgenössische Spielbankenkommission
Grossspiele	Lotterien, Sportwetten und automatisierte, interkantonale oder online durchgeführte Geschicklichkeitsspiele	Kantone und Gespa
Kleinspiele	Kleinlotterien, lokale Sportwetten und kleine Pokerturniere	Kantone
Private Geldspiele	Spiele in einem engen privaten Kreis unter gesetzlichen Voraussetzungen	Grundsätzlich keine Bewilligung

Spielbankenspiele

Spielbankenspiele sind Geldspiele, die einer begrenzten Anzahl Personen offenstehen. Dazu gehören insbesondere klassische Casinospiele wie Roulette, Blackjack, Baccara, Poker und Geldspielautomaten.

Solche Spiele dürfen grundsätzlich nur von Spielbanken angeboten werden, die über eine Konzession des Bundes verfügen. Die Aufsicht liegt bei der Eidgenössischen Spielbankenkommission.

Das Gesetz unterscheidet zwischen Spielbankenkonzessionen der Kategorien A und B. Spielbanken der Kategorie A dürfen grundsätzlich ein umfassenderes Spielangebot führen. Für Spielbanken der Kategorie B gelten bestimmte Einschränkungen, die insbesondere in der Geldspielverordnung konkretisiert werden.

Eine Konzession allein berechtigt noch nicht zur Aufnahme des Betriebs. Zusätzlich ist eine Betriebsbewilligung der Eidgenössischen Spielbankenkommission erforderlich.

Konzessionen für Spielbanken

Über die Erteilung einer Spielbankenkonzession entscheidet der Bundesrat. Ein Rechtsanspruch auf eine Konzession besteht nicht.

Bei der Entscheidung werden unter anderem die wirtschaftliche Tragfähigkeit, die Unabhängigkeit und der gute Ruf der Gesuchstellerin, die Herkunft der finanziellen Mittel, das Sicherheitskonzept und das Sozialkonzept geprüft.

Die Konzession ist an einen bestimmten Standort gebunden. Der Bundesrat berücksichtigt bei der Vergabe auch die regionale Verteilung der Spielbanken und die wirtschaftlichen Verhältnisse.

Die Spielbank muss gewährleisten, dass ihre Eigentums-, Finanzierungs- und Organisationsverhältnisse transparent sind. Personen mit massgeblichem Einfluss müssen einen guten Ruf geniessen und eine einwandfreie Geschäftstätigkeit erwarten lassen.

Online-Spielbankenspiele

Seit Inkrafttreten des Geldspielgesetzes dürfen Schweizer Spielbanken auch Spielbankenspiele im Internet anbieten. Dafür benötigen sie neben ihrer Spielbankenkonzession eine Konzessionserweiterung für Online-Spiele.

Ein eigenständiges Online-Casino ohne Verbindung zu einer konzessionierten Schweizer Spielbank ist nicht zulässig. Ausländische Anbieter können somit nicht allein aufgrund einer ausländischen Lizenz legal auf dem schweizerischen Markt tätig werden.

Vor der Zulassung eines Online-Spiels prüft die Eidgenössische Spielbankenkommission insbesondere die technische Sicherheit, die korrekte Ermittlung der Spielresultate, die Zahlungsabwicklung und die Massnahmen zum Spielerschutz.

Die Spielbank muss die Identität und das Alter der Spielerinnen und Spieler feststellen. Zudem muss sie gewährleisten, dass gesperrte Personen keinen Zugang zum Angebot erhalten.

Grossspiele

Als Grossspiele gelten Lotterien, Sportwetten und Geschicklichkeitsspiele, die automatisiert, interkantonal oder online durchgeführt werden.

Grossspiele benötigen grundsätzlich zwei Bewilligungen: eine Veranstalterbewilligung und eine Spielbewilligung. Zuständig ist die interkantonale Geldspielaufsicht Gespa.

Die Veranstalterin muss unter anderem einen guten Ruf besitzen, wirtschaftlich leistungsfähig sein und eine einwandfreie Geschäftsführung gewährleisten. Sie muss zudem darlegen, dass die gesetzlichen Anforderungen an Sicherheit, Sozialschutz und Verwendung der Erträge erfüllt sind.

In der Schweiz werden interkantonale Lotterien und Sportwetten hauptsächlich von Swisslos in der Deutschschweiz und im Tessin sowie von der Loterie Romande in der Romandie angeboten.

Lotterien

Bei einer Lotterie werden Gewinne nach einem im Voraus bestimmten Plan vergeben. Der Gewinn hängt ganz oder überwiegend vom Zufall ab.

Zu den bekannten Lotterieangeboten gehören Zahlenlotterien, Lose, Rubbellose und bestimmte elektronische Lotterieformen.

Grosslotterien benötigen eine Bewilligung der Gespa. Kleinlotterien können unter bestimmten Voraussetzungen von der zuständigen kantonalen Behörde bewilligt werden.

Die Reinerträge aus Lotterien müssen für gemeinnützige Zwecke verwendet werden. Die Kantone verteilen die Mittel unter anderem an Projekte aus Kultur, Sport, Sozialem, Umwelt, Bildung und Denkmalpflege.

Sportwetten

Sportwetten sind Geldspiele, bei denen der Gewinn von der richtigen Vorhersage des Verlaufs oder Ausgangs eines Sportereignisses abhängt.

Interkantonal oder online angebotene Sportwetten gelten als Grossspiele und benötigen eine Bewilligung der Gespa.

Lokale Sportwetten können als Kleinspiele bewilligt werden, wenn sie am Ort des Sportereignisses angeboten und durchgeführt werden und weitere gesetzliche Voraussetzungen erfüllen.

Die Manipulation von Sportwettkämpfen stellt eine besondere Gefahr für die Integrität des Sports dar. Das Gesetz enthält deshalb Vorschriften zur Meldung verdächtiger Wettaktivitäten und zur Zusammenarbeit zwischen Geldspiel- und Sportorganisationen.

Geschicklichkeitsspiele

Bei Geschicklichkeitsspielen hängt der Gewinn ganz oder überwiegend von der Geschicklichkeit der Spielerinnen und Spieler ab.

Massgeblich können unter anderem Reaktionsfähigkeit, Wissen, Strategie, Koordination oder andere persönliche Fähigkeiten sein. Die Abgrenzung zu Glücksspielen erfolgt anhand der konkreten Ausgestaltung.

Werden Geschicklichkeitsgeldspiele automatisiert, interkantonal oder online angeboten, gelten sie als Grossspiele und benötigen Bewilligungen der Gespa.

Nicht automatisierte Geschicklichkeitsgeldspiele, die weder online noch interkantonal durchgeführt werden, benötigen grundsätzlich keine Bewilligung nach dem Geldspielgesetz. Andere gesetzliche Vorschriften können dennoch anwendbar sein.

Kleinspiele

Kleinspiele sind Geldspiele mit begrenztem Einsatz-, Gewinn- und Teilnehmerumfang. Sie werden in der Regel lokal oder regional durchgeführt.

Das Gesetz unterscheidet insbesondere Kleinlotterien, lokale Sportwetten und kleine Pokerturniere.

Für die Bewilligung und Aufsicht sind die Kantone zuständig. Sie können Kleinspiele weiter einschränken oder vollständig verbieten.

Die gesetzlichen Höchstwerte für Einsätze, Gewinne und Veranstaltungshäufigkeit werden in der Geldspielverordnung und in kantonalen Vorschriften konkretisiert.

Kleine Pokerturniere

Das Geldspielgesetz ermöglicht die Durchführung kleiner Pokerturniere ausserhalb konzessionierter Spielbanken.

Ein solches Turnier benötigt eine kantonale Bewilligung. Der Kanton muss dafür eine entsprechende gesetzliche Grundlage geschaffen haben.

Die Zahl der Teilnehmenden, die Startgelder, die Gewinnsumme und die Dauer des Turniers sind begrenzt. Die Veranstalterin darf grundsätzlich keine übermässigen Teilnahmegebühren verlangen.

Das Turnier muss öffentlich und transparent durchgeführt werden. Es darf nicht den Charakter eines dauerhaften oder professionellen Casinobetriebs annehmen.

Geldspiele im privaten Kreis

Geldspiele in einem engen privaten Kreis sind unter bestimmten Voraussetzungen vom Gesetz ausgenommen.

Der Kreis der Spielerinnen und Spieler muss klein sein. Das Spiel darf nicht öffentlich beworben werden und nicht gewerbsmässig organisiert sein.

Von den Teilnehmenden darf grundsätzlich keine zusätzliche Gebühr neben dem eigentlichen Spieleinsatz verlangt werden. Die Einsätze müssen als Gewinne wieder an die Spielenden ausgeschüttet werden.

Eine Veranstaltung gilt nicht mehr als privat, wenn sie beispielsweise öffentlich im Internet, mit Plakaten oder mit Flyern bekannt gemacht wird.

Verkaufsförderungsspiele

Verkaufsförderungsspiele dienen der Werbung für Waren oder Dienstleistungen. Dazu gehören beispielsweise Wettbewerbe, bei denen beim Kauf eines Produkts die Teilnahme an einer Verlosung ermöglicht wird.

Bestimmte Verkaufsförderungsspiele sind vom Geldspielgesetz ausgenommen, wenn sie nur kurzfristig durchgeführt werden und keine Gefahr von exzessivem Geldspiel besteht.

Die Teilnahme muss häufig auch ohne Kauf oder Rechtsgeschäft zu vergleichbaren Bedingungen möglich sein. Damit soll verhindert werden, dass ein vermeintliches Gewinnspiel tatsächlich als nicht bewilligte Lotterie betrieben wird.

Die rechtliche Beurteilung hängt von der konkreten Gestaltung des Angebots ab.

Spielerschutz

Ein zentrales Ziel des Geldspielgesetzes ist der Schutz vor exzessivem Geldspiel und Spielsucht.

Spielbanken und Veranstalterinnen bestimmter Grossspiele müssen ein Sozialkonzept erstellen und umsetzen. Dieses muss darlegen, wie gefährdete Personen erkannt, informiert und geschützt werden.

Zu den möglichen Massnahmen gehören:

• Information über die Risiken des Geldspiels;
• Festlegung von Alters- und Zugangskontrollen;
• Beobachtung auffälligen Spielverhaltens;
• Einsatz- und Verlustlimiten;
• Gespräche mit gefährdeten Personen;
• Zusammenarbeit mit Suchtfachstellen;
• Anordnung einer Spielsperre.

Bei Online-Geldspielen können Spielverhalten, Einsätze, Verluste und Spielzeiten technisch erfasst werden. Dadurch lassen sich auffällige Veränderungen teilweise früher erkennen als bei anonymen Spielangeboten.

Sozialkonzept

Spielbanken müssen über ein Sozialkonzept verfügen. Darin werden die organisatorischen und personellen Massnahmen zum Schutz der Spielerinnen und Spieler festgelegt.

Das Personal muss für die Früherkennung von problematischem Spielverhalten geschult werden. Erfüllt eine Person bestimmte Risikokriterien, muss die Spielbank Abklärungen treffen und angemessene Massnahmen ergreifen.

Bei der Beurteilung können unter anderem die Höhe und Häufigkeit der Einsätze, die Dauer des Spielens, erkennbare finanzielle Schwierigkeiten und Hinweise von Angehörigen berücksichtigt werden.

Die Anbieter arbeiten mit Fachstellen und sozialen Einrichtungen zusammen. Ziel ist nicht nur die Sperrung gefährdeter Personen, sondern auch die Vermittlung von Beratung und Behandlung.

Spielsperre

Spielbanken und Veranstalterinnen von online durchgeführten Grossspielen müssen eine Person sperren, wenn sie wissen oder aufgrund eigener Wahrnehmungen annehmen müssen, dass diese überschuldet ist, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommt oder Spieleinsätze tätigt, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und Vermögen stehen.

Eine Spielsperre ist auch möglich, wenn eine Fachstelle oder Sozialbehörde eine entsprechende Meldung macht. Betroffene können zudem selbst eine Sperre beantragen.

Die Sperre gilt grundsätzlich in allen Schweizer Spielbanken, einschliesslich ihrer Online-Angebote, sowie bei online durchgeführten Grossspielen.

Seit dem 7. Januar 2025 werden Spielsperren aufgrund eines Abkommens auch zwischen der Schweiz und dem Fürstentum Liechtenstein ausgetauscht. Eine in einem der beiden Staaten eingetragene Sperre gilt damit grundsätzlich auch im anderen Staat.

Die Aufhebung einer Sperre ist nur möglich, wenn der Grund dafür nicht mehr besteht. Die betroffene Person muss ein Gesuch stellen und ihre finanzielle und persönliche Situation darlegen.

Minderjährigenschutz

Minderjährige dürfen grundsätzlich nicht an Spielbankenspielen teilnehmen.

Für Grossspiele und Kleinspiele können je nach Gefährdungspotenzial unterschiedliche Altersgrenzen gelten. Bei besonders riskanten Angeboten ist die Teilnahme erst ab 18 Jahren erlaubt.

Die Anbieter müssen das Alter kontrollieren. Bei Online-Angeboten ist eine zuverlässige Identifikation erforderlich.

Werbung darf sich nicht gezielt an Minderjährige oder andere besonders schutzbedürftige Personen richten.

Werbung

Werbung für bewilligte Geldspiele ist zulässig, muss jedoch sachlich sein und darf nicht irreführen.

Unzulässig ist insbesondere Werbung, die das Geldspiel als Lösung finanzieller oder persönlicher Probleme darstellt, unrealistische Gewinnchancen vermittelt oder sich an gesperrte und minderjährige Personen richtet.

Werbung für nicht bewilligte Geldspiele ist verboten. Das Verbot kann auch Links, Vermittlungsangebote, Bonuswerbung und andere Formen der Weiterleitung zu illegalen Plattformen erfassen.

Die Aufsichtsbehörden können gegen Anbieter, Werbepartner und Vermittler illegaler Geldspiele vorgehen.

Zugangssperren im Internet

Das Geldspielgesetz sieht Zugangssperren für Online-Angebote vor, die in der Schweiz nicht bewilligt sind und von ihrem Betreiber aus dem Ausland zugänglich gemacht werden.

Die Eidgenössische Spielbankenkommission führt eine Sperrliste für nicht bewilligte Online-Spielbankenspiele. Die Gespa führt eine entsprechende Liste für nicht bewilligte Lotterien, Sportwetten und weitere Grossspiele.

Schweizer Internetzugangsanbieter müssen den Zugang zu den aufgeführten Internetadressen sperren. In der Praxis werden insbesondere DNS-Sperren eingesetzt.

Beim Aufruf einer gesperrten Domain wird die Nutzerin oder der Nutzer in der Regel auf eine Informationsseite weitergeleitet. Dort wird erklärt, dass das Angebot in der Schweiz nicht bewilligt ist.

Die Sperrlisten werden regelmässig aktualisiert und öffentlich zugänglich gemacht.

Kritik an den Netzsperren

Die Zugangssperren gehörten zu den umstrittensten Bestandteilen des Gesetzes.

Kritiker bezeichneten sie während des Abstimmungskampfs als Eingriff in die Freiheit des Internets. Sie argumentierten, solche Sperren könnten technisch umgangen werden und einen Präzedenzfall für die Blockierung weiterer Internetinhalte schaffen.

Befürworter hielten dagegen, dass ausländische Anbieter ohne schweizerische Bewilligung die Anforderungen an Spielerschutz, Geldwäschereibekämpfung, Besteuerung und gemeinnützige Verwendung der Erträge nicht erfüllen müssten.

Die Sperren sollen die Nachfrage zu kontrollierten Angeboten lenken und verhindern, dass illegale Anbieter gegenüber konzessionierten Veranstaltern einen regulatorischen Vorteil besitzen.

Das Bundesgericht bestätigte die Zulässigkeit der von den Aufsichtsbehörden angeordneten DNS-Sperren grundsätzlich als verhältnismässiges Mittel zur Durchsetzung des gesetzlichen Schutzauftrags.

Eidgenössische Spielbankenkommission

Die Eidgenössische Spielbankenkommission, abgekürzt ESBK, ist die Aufsichtsbehörde des Bundes für Spielbanken.

Sie überwacht die Einhaltung des Geldspielgesetzes, der Konzessionsbedingungen und der geldspielrechtlichen Verordnungen. Zu ihren Aufgaben gehören unter anderem:

• Prüfung und Erteilung von Betriebsbewilligungen;
• Genehmigung einzelner Spielangebote;
• Kontrolle der Spielbanken und ihrer Online-Plattformen;
• Überwachung des Sozialschutzes;
• Bekämpfung illegaler Spielbankenspiele;
• Führung der Sperrliste nicht bewilligter Online-Casinos;
• Erhebung der Spielbankenabgabe;
• Untersuchung und Beurteilung bestimmter Verstösse.

Die ESBK ist eine ausserparlamentarische Kommission. Sie verfügt über ein eigenes Sekretariat und ist administrativ dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement zugeordnet.

Gespa

Die interkantonale Geldspielaufsicht Gespa ist die gemeinsame Aufsichts- und Bewilligungsbehörde der Kantone für Grossspiele.

Sie ging 2021 aus der Lotterie- und Wettkommission Comlot hervor. Ihre Grundlage bilden das Geldspielgesetz und das gesamtschweizerische Geldspielkonkordat.

Die Gespa erteilt Veranstalter- und Spielbewilligungen für Grossspiele. Sie überwacht insbesondere Lotterien, Sportwetten und bewilligungspflichtige Geschicklichkeitsspiele.

Daneben bekämpft sie illegale Grossspiele, führt eine Sperrliste nicht bewilligter Online-Angebote und berät die Kantone bei geldspielrechtlichen Fragen.

Kantone

Die Kantone besitzen im schweizerischen Geldspielsystem bedeutende Zuständigkeiten.

Sie entscheiden, ob auf ihrem Gebiet Spielbanken zugelassen werden sollen, und nehmen im Konzessionsverfahren Stellung. Zudem sind sie für Bewilligung und Aufsicht bei Kleinspielen zuständig.

Die Kantone regeln die Verwendung der Reinerträge aus Lotterien und Sportwetten für gemeinnützige Zwecke. Dazu führen sie Lotterie- und Sportfonds oder vergleichbare Einrichtungen.

Sie können bestimmte Geldspielformen stärker einschränken, als es das Bundesrecht vorsieht. Insbesondere können sie Kleinspiele oder kleine Pokerturniere beschränken oder nicht zulassen.

Die interkantonale Zusammenarbeit erfolgt über Konkordate und gemeinsame Behörden.

Koordinationsorgan

Das Geldspielgesetz sieht ein Koordinationsorgan zwischen Bund und Kantonen vor.

Dieses soll die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Behörden fördern und Kompetenzkonflikte vermeiden. Es behandelt insbesondere Abgrenzungsfragen zwischen Spielbankenspielen und Grossspielen.

Im Koordinationsorgan sind Bundes- und Kantonsbehörden vertreten. Seine Bedeutung ergibt sich aus der föderalen Aufteilung des Geldspielwesens zwischen ESBK, Gespa und kantonalen Stellen.

Geldwäschereibekämpfung

Spielbanken und bestimmte Veranstalterinnen von Grossspielen unterstehen den Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäscherei.

Sie müssen ihre Kundinnen und Kunden unter bestimmten Voraussetzungen identifizieren, wirtschaftlich berechtigte Personen feststellen und verdächtige Geschäftsbeziehungen melden.

Besondere Risiken bestehen bei hohen Bargeldtransaktionen, ungewöhnlichen Ein- und Auszahlungen, der Verwendung fremder Konten und dem Versuch, illegal erworbene Vermögenswerte als Spielgewinne erscheinen zu lassen.

Online-Anbieter müssen auch elektronische Zahlungsvorgänge überwachen und nachvollziehbar dokumentieren.

Spielbankenabgabe

Konzessionierte Spielbanken entrichten eine Abgabe auf ihrem Bruttospielertrag.

Als Bruttospielertrag gilt grundsätzlich die Differenz zwischen den Spieleinsätzen und den ausbezahlten Spielgewinnen. Je nach Spielart gelten ergänzende Berechnungsvorschriften.

Die Einnahmen aus der Spielbankenabgabe zugunsten des Bundes werden für die Finanzierung von AHV und IV verwendet.

Bei Spielbanken der Kategorie B kann ein Teil der Abgabe dem Standortkanton zukommen.

Die Abgabesätze und mögliche Ermässigungen werden im Gesetz und in den Ausführungsbestimmungen geregelt. Dabei können unter anderem Investitionen, wirtschaftliche Rahmenbedingungen und der Umfang gemeinnütziger Tätigkeiten berücksichtigt werden.

Verwendung der Reinerträge

Reinerträge aus Lotterien und Sportwetten müssen vollständig für gemeinnützige Zwecke verwendet werden.

Als gemeinnützig gelten insbesondere Tätigkeiten in den Bereichen Kultur, Soziales, Sport, Natur, Umwelt, Bildung, Gesundheit und Entwicklungszusammenarbeit.

Die Gelder dürfen nicht zur Erfüllung gesetzlicher öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen verwendet werden. Damit soll verhindert werden, dass ordentliche staatliche Aufgaben systematisch aus Lotterieerträgen finanziert werden.

Die Kantone müssen Transparenz über die Verteilung der Mittel schaffen. Die Vergabe erfolgt häufig durch kantonale Lotterie- und Sportfonds.

Geschicklichkeitsspiele unterliegen grundsätzlich nicht derselben gemeinnützigen Zweckbindung.

Besteuerung von Spielgewinnen

Mit dem neuen Geldspielrecht wurden auch die steuerlichen Regeln für Spielgewinne angepasst.

Gewinne aus bewilligten Schweizer Spielbankenspielen sind grundsätzlich von der Einkommenssteuer befreit. Für bestimmte Gewinne aus Grossspielen und Online-Spielbankenspielen gelten gesetzliche Freibeträge.

Soweit ein steuerbarer Gewinn vorliegt, können nach den steuerrechtlichen Regeln Spieleinsätze oder Einsatzkosten teilweise abgezogen werden.

Die Einzelheiten ergeben sich nicht allein aus dem Geldspielgesetz, sondern auch aus dem Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer und den kantonalen Steuergesetzen.

Die Freibeträge können periodisch angepasst werden. Für die steuerliche Behandlung eines konkreten Gewinns ist deshalb die im Gewinnjahr geltende Regelung massgeblich.

Strafbestimmungen

Das Geldspielgesetz enthält Strafbestimmungen für vorsätzliche und teilweise auch fahrlässige Verstösse.

Strafbar sein können insbesondere:

• das Durchführen oder Zurverfügungstellen nicht bewilligter Geldspiele;
• das Bereitstellen technischer Einrichtungen für illegale Spielangebote;
• die Werbung für nicht bewilligte Geldspiele;
• die Verletzung gesetzlicher Pflichten durch konzessionierte Anbieter;
• die Umgehung von Spiel- oder Zugangssperren durch Veranstalter;
• falsche Angaben im Bewilligungs- oder Konzessionsverfahren.

Je nach Schwere des Verstosses drohen Freiheitsstrafen, Geldstrafen oder Bussen.

Die Strafverfolgungszuständigkeit hängt von der Art des Spiels ab. Im Bereich illegaler Spielbankenspiele besitzt die ESBK besondere strafrechtliche Kompetenzen. Andere Verstösse werden durch kantonale Strafbehörden verfolgt.

Einziehung und Verwaltungssanktionen

Neben strafrechtlichen Sanktionen können unrechtmässig erzielte Gewinne und eingesetzte Gegenstände eingezogen werden.

Die Aufsichtsbehörden können verwaltungsrechtliche Massnahmen anordnen. Dazu gehören Auflagen, die Einschränkung oder der Entzug von Bewilligungen sowie Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.

Konzessionierte Anbieter müssen den Behörden Zugang zu Unterlagen, Systemen und Geschäftsräumen gewähren. Sie sind verpflichtet, die für die Aufsicht erforderlichen Informationen bereitzustellen.

Bei schweren oder wiederholten Verstössen kann die Betriebsbewilligung entzogen oder dem Bundesrat der Entzug der Konzession beantragt werden.

Geldspielverordnung

Das Geldspielgesetz wird durch die Verordnung über Geldspiele, kurz Geldspielverordnung oder VGS, konkretisiert.

Die Verordnung regelt unter anderem:

• Anforderungen an Geldspiele im privaten Kreis;
• technische und organisatorische Voraussetzungen für Online-Spiele;
• Altersgrenzen und Sozialschutz;
• Bewilligungs- und Konzessionsverfahren;
• Höchstwerte für Kleinspiele;
• Anforderungen an Spielsysteme;
• Berechnung der Spielbankenabgabe;
• Einzelheiten der Zugangssperren.

Die Geldspielverordnung wurde am 7. November 2018 beschlossen und trat zusammen mit dem Gesetz am 1. Januar 2019 in Kraft.

Daneben bestehen weitere Ausführungsverordnungen der Eidgenössischen Spielbankenkommission und interkantonale Vorschriften.

Frühere Rechtslage

Vor 2019 war das Geldspielwesen hauptsächlich in zwei Bundesgesetzen geregelt.

Das Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten stammte aus dem Jahr 1923. Es beruhte grundsätzlich auf einem Lotterieverbot mit Ausnahmen für gemeinnützige und wohltätige Zwecke.

Das Bundesgesetz über Glücksspiele und Spielbanken von 1998 regelte die Spielbanken, Spielautomatenspiele und die Eidgenössische Spielbankenkommission.

Die Trennung der Rechtsgebiete führte mit der Entwicklung des Internets und neuer Spielformen zunehmend zu Abgrenzungsproblemen. Online-Geldspiele waren in der früheren Gesetzgebung nur unzureichend geregelt.

Das BGS sollte deshalb ein technologieneutrales und kohärenteres Regelungssystem schaffen.

Entstehung

Ausgangspunkt der Gesetzesrevision war die Neuordnung der Verfassungsbestimmungen über Geldspiele.

Nach der Annahme des neuen Artikels 106 der Bundesverfassung im Jahr 2012 erarbeitete der Bund gemeinsam mit den Kantonen einen Entwurf für ein einheitliches Geldspielgesetz.

Der Bundesrat verabschiedete 2015 die Botschaft zum Gesetz. In den parlamentarischen Beratungen wurden insbesondere die Besteuerung von Gewinnen, die Zulassung von Online-Casinos, der Spielerschutz und die Netzsperren diskutiert.

Die eidgenössischen Räte verabschiedeten das Gesetz am 29. September 2017. Im Nationalrat wurde die Vorlage mit 124 zu 61 Stimmen bei 9 Enthaltungen angenommen. Der Ständerat stimmte ihr mit deutlicher Mehrheit zu.

Referendum

Gegen das Gesetz wurde das fakultative Referendum ergriffen.

Das Referendumskomitee setzte sich unter anderem aus Jungparteien verschiedener politischer Richtungen und Vertretern der Digitalwirtschaft zusammen.

Im Zentrum der Kritik standen die vorgesehenen Zugangssperren für nicht bewilligte Online-Anbieter. Die Gegner warnten vor einer Einschränkung der Internetfreiheit und vor der Abschottung des schweizerischen Marktes zugunsten inländischer Anbieter.

Bundesrat, Parlamentsmehrheit, Kantone und die konzessionierten Geldspielanbieter unterstützten das Gesetz. Sie argumentierten, sämtliche Anbieter müssten die gleichen Vorschriften über Spielerschutz, Geldwäscherei und Verwendung der Erträge einhalten.

Volksabstimmung von 2018

Die Abstimmung fand am 10. Juni 2018 statt.

Ergebnis	Stimmen	Anteil
Ja	1'326'207	72,9 %
Nein	492'024	27,1 %
Stimmbeteiligung	34,52 %

Das Gesetz wurde in sämtlichen Kantonen angenommen. Die Zustimmung war damit deutlich höher, als zahlreiche Prognosen während des Abstimmungskampfs erwartet hatten.

Inkrafttreten

Der Bundesrat setzte das Geldspielgesetz und die zugehörigen Verordnungen grundsätzlich auf den 1. Januar 2019 in Kraft.

Die Vorschriften über die Sperrung nicht bewilligter Online-Angebote traten erst am 1. Juli 2019 in Kraft. Damit sollte den Schweizer Spielbanken ausreichend Zeit gegeben werden, bewilligte Online-Angebote aufzubauen.

Seitdem wurden das Gesetz und die Verordnungen mehrfach punktuell angepasst. Für die rechtliche Beurteilung ist jeweils die aktuelle konsolidierte Fassung in Fedlex massgeblich.

Auswirkungen auf den Online-Markt

Durch das Gesetz entstand erstmals ein regulierter schweizerischer Markt für Online-Spielbankenspiele.

Konzessionierte Spielbanken konnten schrittweise eigene Online-Casinos eröffnen. Sie müssen dieselben grundlegenden Anforderungen an Sicherheit, Sozialschutz, Geldwäschereibekämpfung und Abgaben erfüllen wie landbasierte Spielbanken.

Nicht bewilligte Anbieter werden durch Sperrlisten und Werbeverbote vom legalen Markt ausgeschlossen. Dennoch bleiben ausländische Plattformen teilweise über technische Umgehungsmöglichkeiten erreichbar.

Die Aufsichtsbehörden überprüfen laufend neue Domains, Weiterleitungsadressen und alternative Zugänge illegaler Betreiber.

Auswirkungen auf den Spielerschutz

Das Gesetz vereinheitlichte und erweiterte die Schutzvorschriften für verschiedene Geldspielformen.

Spielsperren wurden auf Online-Spielbankenspiele und online durchgeführte Grossspiele ausgedehnt. Anbieter müssen Informationen über gesperrte Personen austauschen und den Zugang technisch verhindern.

Die Digitalisierung ermöglicht eine systematischere Beobachtung von Spielverhalten. Gleichzeitig können Online-Angebote rund um die Uhr verfügbar sein und dadurch neue Suchtrisiken schaffen.

Fachstellen fordern deshalb regelmässig strengere Einsatzlimiten, bessere Früherkennung und eine Begrenzung aggressiver Werbung.

Evaluation

Der Bund untersucht die Wirksamkeit des Geldspielgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen.

Dabei werden unter anderem die Entwicklung des legalen und illegalen Markts, der Spielerschutz, die Spielsperren, die Netzsperren und die Verwendung der Geldspielerträge betrachtet.

Eine zentrale Frage ist, ob die gesetzlichen Massnahmen die Nachfrage tatsächlich von illegalen zu bewilligten Angeboten lenken.

Weitere Untersuchungsgegenstände sind die Wirksamkeit der Sozialkonzepte, die Zusammenarbeit der Behörden und die Auswirkungen der Online-Angebote auf problematisches Spielverhalten.

Kritik

Kritik am Geldspielgesetz kommt aus unterschiedlichen politischen und gesellschaftlichen Richtungen.

Organisationen für digitale Freiheitsrechte beanstanden die Zugangssperren und deren mögliche Ausweitung auf andere Rechtsgebiete.

Liberale Kritiker sehen in der Beschränkung ausländischer Angebote einen staatlich geschützten Markt für Schweizer Spielbanken und Lotteriegesellschaften.

Suchtfachstellen kritisieren teilweise, dass die wirtschaftlichen Interessen der Anbieter und die Finanzierung gemeinnütziger Zwecke in einem Spannungsverhältnis zum Spielerschutz stehen.

Auch die starke Werbung für Lotterien, Sportwetten und Online-Casinos wird wiederholt diskutiert.

Umgekehrt betrachten Anbieter bestimmte Kontrollen, Bewilligungsverfahren und Werbebeschränkungen als aufwendig oder wettbewerbshemmend.

Befürwortung

Befürworter sehen im Gesetz eine notwendige Anpassung an die Digitalisierung des Geldspielmarkts.

Nur ein reguliertes Angebot ermögliche wirksame Alterskontrollen, Spielsperren, Geldwäschereikontrollen und die Besteuerung der Erträge.

Die Zugangssperren sollen verhindern, dass nicht kontrollierte Anbieter Gewinne aus der Schweiz abziehen, ohne einen Beitrag an Sozialversicherungen oder gemeinnützige Zwecke zu leisten.

Das Gesetz gewährleiste ausserdem, dass Schweizer Spielerinnen und Spieler bei bewilligten Anbietern klare Rechts- und Beschwerdemöglichkeiten besitzen.

Verhältnis zum Fürstentum Liechtenstein

Die Schweiz und das Fürstentum Liechtenstein arbeiten im Geldspielbereich eng zusammen.

Am 7. Januar 2025 trat ein Abkommen über den Austausch von Daten zu Spielsperren in Kraft.

Dadurch können Personen, die in der Schweiz gesperrt sind, grundsätzlich auch in liechtensteinischen Spielbanken nicht spielen. Umgekehrt werden liechtensteinische Sperren in der Schweiz berücksichtigt.

Die Zusammenarbeit soll verhindern, dass gesperrte Personen die Schutzmassnahmen durch einen Grenzübertritt umgehen.

Bedeutung

Das Geldspielgesetz bildet den rechtlichen Rahmen eines wirtschaftlich bedeutenden und gesellschaftlich umstrittenen Bereichs.

Es verbindet die Zulassung privater und öffentlich kontrollierter Geldspielangebote mit der Finanzierung von Sozialversicherungen und gemeinnützigen Projekten.

Durch die Regulierung von Online-Casinos und die Einführung von Zugangssperren gehört es zu den wichtigsten schweizerischen Gesetzen an der Schnittstelle von Digitalisierung, Verbraucherschutz und staatlicher Marktordnung.

Die föderale Aufteilung zwischen Bund und Kantonen bleibt ein prägendes Merkmal. Während der Bund die Spielbanken kontrolliert, sind die Kantone für Gross- und Kleinspiele sowie die Verwendung der Lotterieerträge zuständig.

Siehe auch

• Glücksspiel in der Schweiz
• Spielbank in der Schweiz
• Eidgenössische Spielbankenkommission
• Gespa
• Swisslos
• Loterie Romande
• Grand Casino Bern
• Spielsucht
• Sportwetten
• Lotterie
• Online-Casino
• Bundesgesetz (Schweiz)

Literatur

• Schweizerischer Bundesrat: Botschaft zum Geldspielgesetz. Bern 2015.
• Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement: Erläuterungen zum Bundesgesetz über Geldspiele. Bern 2018.
• Eidgenössische Spielbankenkommission: Tätigkeitsbericht. Bern, jährlich.
• Gespa: Jahresbericht. Bern, jährlich.
• Jean-François Bellanger, Thierry Tanquerel: Le droit des jeux d’argent. Genf und Zürich.

Weblinks

• Bundesgesetz über Geldspiele in Fedlex
• Verordnung über Geldspiele in Fedlex
• Geldspielgesetz beim Bundesamt für Justiz
• Fragen und Antworten zum Geldspielgesetz
• Eidgenössische Spielbankenkommission
• Interkantonale Geldspielaufsicht Gespa
• Nicht bewilligte Online-Spiele und Sperrliste
• Ergebnis der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018